Deblock Christian - La securite economique internationale entre l'utopie et le realisme

La sécurité économique internationale : entre l’utopie et le réalisme

Christian Deblock

Introduction

Les bouleversements sans précédent qui sont survenus au sein de l'écono-mie mondiale et les déséquilibres qui se sont accumulés sur les marchés internationaux ces 20 dernières années ont durement mis à l'épreuve les institutions économiques internationales et jeté le scepticisme sur leur capacité à résoudre les problèmes internationaux. Loin d'amener un renforcement des institutions internationales et un retour à l'esprit universaliste qui a été à leur origine, le climat d'incertitude et d'instabilité qui s'est installé dans les rela-tions économiques internationales a plutôt ouvert la porte à un nouveau réalisme, dans le sens le plus général du terme, dans la manière de gérer les déséquilibres et d'envisager la coopération économique internationale. Ce nouveau réalisme sera au centre du texte qui suit et son analyse se fera à la lumière de trois éléments : le projet de sécurité économique internationale d'après-guerre, les changements survenus au sein de l'économie mondiale et les nouvelles pratiques qui ont vu le jour en matière de coopération écono-mique internationale.

Trois hypothèses de travail seront avancées : la première est que, complé-tant le projet d'économie mixte, le projet d'ordre économique international qui verra le jour au lendemain de la Seconde Guerre mondiale relèvera d'une vision renouvelée des relations internationales fondée, comme ce dernier, sur l'idée de sécurité économique. Cette vision du monde, nous la qualifierons d'"internationalisme sécuritaire" pour la distinguer de l'"internationalisme libéral" de la théorie économique classique et de l'"internationalisme hégé-monique" propre à tout système de puissance. La deuxième hypothèse de travail est que ce projet, en raison de son caractère inachevé, n'a pu être préser-vé dans son intégrité que dans la mesure où il a été possible de concilier, d'un côté, la liberté des marchés internationaux avec leur régulation domestique et, de l'autre, les transformations de l'économie mondiale avec le maintien du statut hégémonique des États-Unis. Cette hypothèse nous amène à une troisième, à savoir que la période actuelle se caractérise par le retour en force de l'internationalisme libéral et de l'internationalisme hégémonique dans les relations économiques internationales. Nous mettrons ce retour en force en relation avec l'abandon de l'idéal sécuritaire, d'une part, et avec la dérive des institutions une fois le parti pris par ces dernières de s'adapter aux contraintes d'une économie mondiale soumise à deux lignes de forces, celle des marchés et celle des États, d'autre part.

Le texte se subdivise en trois parties. La première porte sur le problème théorique de la régulation des marchés internationaux en l'absence d'institu-tions supranationales. Reprenant en partie le" thèses incontournables de la théorie de la stabilité hégémonique, nous voudrions cependant souligner à ce propos l'importance qu'il convient aussi d'attacher à l'adéquation des règles aux jeux du marché d'une part, et le rôle joué par les valeurs axiologiques dans l'élaboration de ces règles, d'autre part. La deuxième partie sera consacrée à l'ordre international d'après-guerre et au grand dessein que l'on avait à l'épo-que de vouloir compléter le projet d'économie mixte par un projet d'ordre multilatéral. Dans la troisième partie, nous reviendrons sur les deux problèmes auxquels se heurte la coopération économique internationale à l'heure actuelle, soit la résorption des déséquilibres macroéconomiques et le retour des intérêts de puissance par la montée des régionalismes. À cette occasion, nous repren-drons nos hypothèses concernant le nouveau réalisme qui prévaut en ce moment. Nous conclurons en ouvrant certaines perspectives sur l'avenir des relations économiques internationales.

1.

Le problème des institutions économiques internationales

a) L'internationalisme libéral

Tout en ayant le sentiment qu'il existe une interaction étroite entre le déve-loppement des échanges internationaux et les institutions qui les encadrent, intuition qui se fonde d'ailleurs en grande partie sur la croissance du com-merce international elle-même, la théorie économique éprouve cependant de la difficulté à rendre compte et du rôle que peuvent jouer les institutions et du lien qui peut exister entre ces dernières et le développement des marchés. Dans quelle mesure les institutions économiques internationales mises en place depuis la guerre ont-elles contribué effectivement à la croissance de l'économie mondiale ? Dans quelle mesure aussi croissance et changements institutionnels vont-ils de pair ? Ce n'est que depuis quelques années que ces deux questions ont commencé à faire l'objet d'une attention particulière 1. Plus précisément, à partir du moment où l'on a commencé à se rendre compte que les institutions pouvaient être un frein au développement des marchés et que les changements institutionnels eux-mêmes restaient largement tributaires du comportement des États.

En fait, comme le soulignent Kindleberger et Lindert (1981), le problème vient essentiellement du fait que les économistes ont tendance à considérer le monde tel qu'il doit être ou tel qu'ils voudraient qu'il soit et non tel qu'il est. Dans la théorie traditionnelle du commerce international, en effet, le monde se présente comme un vaste atelier où chaque nation devrait trouver la place qui lui revient en fonction des avantages comparatifs dont elle dispose et comme un grand marché où, soumis aux mécanismes de la concurrence, les prix devraient converger pour ne plus former qu'un seul et unique système. Inté-gration économique et interdépendance des nations se confondent ici dans une seule et même dynamique de développement dont le moteur se trouve être l'échange international. C'est de l'échange que les nations tirent leur avantage, tout comme c'est de l'échange que naît la spécialisation et, avec cette dernière, que se développent les complémentarités. Dans ce monde idéal, les États pas plus que les institutions internationales ne trouvent vraiment leur place. S'ils la trouvent, ce doit être d'abord et avant tout pour favoriser les jeux de la concur-rence et créer un environnement économique favorable qui permette aux échanges de se développer. Toute interférence extérieure ne peut que provo-quer des distorsions sur les marchés, que ce soit dans l'allocation des ressour-ces ou dans la formation des prix, et conduire à des situations sous-optimales du point de vue du bien-être des populations.

On peut se demander dans ces conditions à quoi peuvent bien servir les institutions économiques internationales. Pourquoi aussi les gouvernements consacrent-ils aussi tant d'efforts à mettre sur pied des institutions qui vont finalement reproduire à une autre échelle les mêmes erreurs et les mêmes problèmes que ceux que soulèvent déjà leurs interventions à l'intérieur des frontières nationales? Autre question de plus en plus souvent posée par la littérature récente : pourquoi coordonner des politiques qui, plus souvent qu'à leur tour, risquent d'être sur la scène internationale aussi inefficaces que contre-productives ? (Vaubel, 1983; Frankel, 1987; Currie et al., 1990 ; Feldstein, 1988). Il ne suffit pas bien sûr de constater le problème ; encore faut-il lui trouver une réponse. Cela requiert une approche renouvelée des relations économiques internationales et, pour commencer, que nous relâ-chions les hypothèses de départ concernant l'autonomie des marchés et le déterminisme des forces économiques sur lesquelles a toujours reposé la théorie économique classique.

L'idée libérale d'un marché s'ajustant lui-même est purement utopique, tout aussi utopique en tout cas que ne l'est l'idée marxienne selon laquelle l'évolution des sociétés serait uniquement déterminée par le développement des forces productives. Les phénomènes économiques ont acquis, avec le développement des marchés, un degré important d'autonomie et jouent désor-mais un rôle déterminant dans l'évolution des sociétés contemporaines. Néanmoins, comme Polanyi l'a très bien montré dans La Grande Transfor-mation, aussi autonome que soit devenue l'économie vis-à-vis du reste de la société et aussi déterminantes que soient les forces économiques dans l'évolution de cette dernière, les marchés ne fonctionnent pas dans le vide, pas plus qu'ils n'existeraient hors du temps (Polanyi, 1983, 22). Les phénomènes économiques restent des phénomènes sociaux et les marchés, des institutions sociales qui fonctionnent et évoluent de manière différente selon les époques et selon les sociétés. Au niveau international, le problème ne se pose pas différemment: les marchés internationaux ont tout autant besoin de règles que les marchés nationaux, et ils ont aussi tout autant besoin que ces derniers d'être régulés, pour ne pas dire d'être "réencastrés" dans des institutions garantes de leur stabilité comme du progrès de l'humanité. Le problème, et il est fondamental, c'est que, sur la scène internationale et en l'absence de gou-vernement central, ces institutions doivent être construites (Kindleberger, 1985).

Contrairement à la théorie économique classique, la théorie économique marxienne a sans doute l'avantage de représenter l'espace économique mon-dial comme un espace hiérarchisé et d'intégrer l'analyse de la reproduction économique à une analyse plus générale de la reproduction des systèmes. Celle-ci souffre cependant du même défaut d'avoir, elle aussi, une vision homogénéisante de l'économie mondiale, les institutions n'y jouant qu'un rôle subsidiaire, Les travaux plus récents de l'école de la régulation ont sans doute contribué ces dernières années à modifier l'angle d'approche de la théorie en redonnant aux facteurs institutionnels la place qu'ils méritent dans l'analyse, mais, surtout orientée sur le cadre national, cette école n'a jusqu'à présent accordé que peu d'attention aux institutions économiques internationales et encore moins produit un cadre d'analyse satisfaisant qui pourrait, comme elle le fait au niveau national, rendre compte de la régulation à l'échelle mondiale. Malgré plusieurs tentatives faites en cette direction, celle-ci s'est en effet toujours heurtée à deux types de difficultés. À savoir, pour le premier, que, sur la scène internationale, l'élaboration et l'établissement des règles relèvent du domaine de juridiction des États; et, pour le second, qu'en grande partie encore, la régulation de l'économie mondiale est renvoyée aux États eux-mêmes.

Le fait national est incontournable ; tout simplement, il existe, comme le rappelle Mistral à ceux qui, traitant de l'économie mondiale, l'auraient oublié (Mistral, 1986, 170). Certes, la tentation est grande de prendre l'économie internationale comme une sorte de no man's land qui se développerait en l'absence de toute contrainte institutionnelle et de toute règle établie autre que celles qui justement laisseraient libre cours aux jeux de l'échange. Le problème, c'est que les États sont toujours au cœur des relations interna-tionales. C'est un fait aussi fondamental que celui que nous venons d'évoquer, à savoir que les marchés sont une institution sociale qui prend des formes multiples. Les États restent les acteurs privilégiés de la scène internationale, même si de nouveaux acteurs, les firmes multinationales par exemple, leur contestent ce privilège. Et c'est à ce titre qu'ils établissent les règles de droit et les institutions qui organisent les relations économiques internationales.

Ce seul constat signifie que si nous voulons analyser l'économie mondiale dans ses différentes dimensions, nous devons tenir compte de trois éléments. Premièrement, au même titre que deux types de réseaux distincts se croisent sur la scène économique mondiale, celui des entreprises et celui des États, deux ordres se croisent aussi, celui des marchés et celui des États, les deux ne se confondant pas nécessairement (Gilpin, 1987). Deuxièmement, si, effecti-vement, pour paraphraser Bressand sur ce point, l'économie internationale ne peut être considérée comme une simple extension de l'économie nationale (Bressand, 1983), les marchés internationaux ayant d'ailleurs toujours eu par rapport aux autres marchés un statut particulier (Polanyi, 1983), les institu-tions économiques internationales qui les encadrent se situent, elles, à l'intersection des États. Troisièmement, et ce faisant, garants d'un ordre qu'ils ont eux-mêmes contribué à construire, les États disposent de suffisamment de pouvoir pour être tout autant un facteur d'accélération des changements sur les marchés internationaux qu'un obstacle à ces changements, leur propre intérêt d'État souverain n'étant pas nécessairement convergent avec celui des autres, ni nécessairement convergent avec ceux du marché.

Pour contourner cette difficulté, une piste sans doute intéressante à suivre est celle qu'a ouverte le courant "néoréaliste" avec la théorie des régimes 2. Son intérêt réside principalement dans le fait qu'elle apporte un modèle explicatif des conditions d'émergence et de stabilité d'un ordre économique international à l'intérieur d'un double réseau de contraintes qui découlent, pour le premier, de la nécessité pour les marchés internationaux de disposer de règles stables et, pour le second, des structures hiérarchiques de pouvoir qui existent entre les États sur la scène internationale.

b) Les régimes internationaux et la stabilité hégémonique l'internationalisme hégémonique

La théorie des régimes a connu ces dernières années beaucoup de succès au point de devenir, comme l'écrivait non sans une certaine pointe d'ironie Kindleberger (1986, 841), "une véritable industrie". Plusieurs versions de la théorie existent aussi. Entre autres, il y a ceux qui, comme Kindleberger (1985, 1986) ou Jervis (1982), partent de la notion économique de bien collec-tif international et ceux qui, comme Gilpin (1987), Krasner (1983), Keohane (1984) ou Ruggie (1982), partent de la notion plus politique d'hégémonie 3. Il y a aussi ceux qui mettent l'accent sur les règles et les normes comme Young (1980) et ceux qui, comme Ruggie (1982) ou Katzentstein (1976), insistent davantage sur la nature et les conditions des compromis historiques. Les diffé-rences entre les auteurs sont sans doute importantes mais par-delà les diver-gences d'école, nous retrouvons la même thèse, à savoir celle de l'existence, d'un lien étroit, en l'absence d'une institution mondiale analogue à l'État, entre les règles internationales et la capacité d'une grande puissance de les mettre en place et de les faire respecter. La thèse repose sur trois grandes idées.

Premièrement, il n'est pas possible d'étudier les relations internationales en faisant abstraction des règles et institutions qui les gouvernent et des rapports de puissance que nouent entre eux les États dans l'interdépendance des na-tions. Cela s'applique à tous les domaines des relations internationales, y compris le domaine économique. Comme l'écrit, Gilpin :

The essential argument of most realists with respect to the nature and functionning of the international economy, [...] is that the international political system provides the necessary framework for economic activities. The international economy is not regarded as an autonomous sphere, as liberals argue, nor is in itself the driving forces behind politics, as the marxists would have us believe. (Gilpin, 1987, 295)

La notion de régime vise à rendre compte de ce double phénomène. Un régime peut être défini comme un ensemble d'institutions sociales et de pratiques reconnues dans un champ donné des relations internationales. Au sens large du terme, un régime désigne un ensemble de modèles de comporte-ments coopératifs et régulateurs en politique internationale (Keohane, 1980, 132-133). Pour reprendre la définition la plus générale que donne Young des régimes : "regimes are social institutions governing the actions of those interested in specific activities or accepted sets of activities" (Young, 1980, 332). Au sens étroit du terme, la notion de régime recouvre un ensemble de principes, règles, normes et procédures de prise de décision, formels ou non, sur lesquels s'entendent les États (Krasner, 1982, 1983, I). Ces règles consti-tuent ce que Ruggie (1982) appelle la "grammaire générative" du régime et définissent le cadre institutionnel dans lequel vont s'insérer les relations internationales.

Deuxièmement, en l'absence d'un État supranational, c'est aux États eux-mêmes, et tout particulièrement aux plus puissants d'entre eux, qu'il incombe d'édicter les règles et de mettre en place les institutions qui veilleront à assurer la stabilité des marchés et la sécurité internationale, voire comme le soutiendra Kindleberger (1973), de jouer sur la scène internationale un rôle de prêteur de dernière instance analogue à celui que peut jouer une banque centrale dans un pays donné. Pas plus qu'elle n'accepte l'idée qu'un ordre économique interna-tional libéral puisse fleurir spontanément en l'absence de règles et de balises institutionnelles, pas plus la théorie n'accepte l'idée qu'un monde de coopéra-tion puisse spontanément apparaître dans un monde où l'égoïsme des États et les rapports de force règnent en maîtres. Pour citer Gilpin sur ce point :

My position is that a hegemon is necessary to the existence of a liberal international economy. Whether such an economy is conceived as a collective good or a private good shared by a particular group of states, historical experience suggests that, in the absence of a dominant liberal power, international economic cooperation has been extremely difficult to attain or sustain and conflict has been the norm. (Gilpin, 1987, 88)

En somme, et c'est sans doute là que se situe la thèse principale de la théorie de la stabilité hégémonique, l'économie internationale a besoin pour se développer d'un cadre institutionnel stable que seule une grande puissance, en raison des avantages qu'elle en tire et des moyens dont elle dispose, peut créer et assurer.

Troisièmement, si les structures hégémoniques de pouvoir conduisent à des régimes stables et solides, la permanence du régime réclame première-ment, de la part des pays participants, l'adhésion à des valeurs communes et la conformité des attitudes et des structures domestiques dans cette direction (Kazenstein, 1976) et, deuxièmement, une certaine permanence dans les rap-ports d'interdépendance. Il existe donc un rapport direct entre le degré de stabilité des régimes et le degré de permanence des structures.

Les changements dans la configuration économique du monde et dans les rapports de puissance viennent créer des situations propices aux conflits et aux comportements de "passagers clandestins" (free riders). Et cela pour deux raisons. D'une part, parce que la puissance hégémonique, habituée qu'elle est à confondre ses intérêts propres avec ceux du système, doit composer avec d'autres visions de la sécurité internationale que la sienne et, d'autre part, parce qu'ayant à supporter la plus large part des coûts des régimes, celle-ci ne dispose plus vraiment des moyens de ses politiques ni toujours du leadership suffisant pour imposer ses vues.

En somme, ce serait à ce niveau que se situerait la contradiction principale de tout ordre économique international : en transformant les structures de l'économie mondiale et en diffusant le pouvoir entre les pays, le système de marché et les changements dans les conditions de la croissance auraient pour effet de miner les fondements institutionnels de cet ordre. Deux avenues sont possibles cependant. Pour les plus optimistes, comme Keohane (1990), le régime international actuel peut se transformer et évoluer par lui-même, les pays ayant fait l'apprentissage de la coopération et des gains qu'ils peuvent en tirer; pour les plus pessimistes, comme Gilpin ou Kindleberger, le déclin de puissance et l'apparition de situations de polycentrisme ne peuvent qu'être source d'instabilité et provoquer l'érosion inévitable du régime. Dans les deux cas cependant, il faut noter que la coopération internationale reste un acquis, tout comme restent un acquis les structures plus ouvertes de l'économie mon-diale qu'aura permis d'implanter le régime. Ce serait l'héritage que léguerait au monde la puissance hégémonique : un plus grand esprit de coopération et un plus grand libéralisme économique entre les pays.

c) L'influence des idées : l'internationalisme sécuritaire

La théorie de la stabilité hégémonique a fait l'objet de très nombreuses critiques, en raison notamment de ses postulats de départ utilitaristes (Korany, 1987) et de l'utilisation un peu abusive qu'elle a pu faire des concepts de régime (Strange, 1982) ou d'hégémonie (Grunberg, 1990). Sans doute aussi s'agit-il d'une théorie un peu ad hoc du régime économique international d'après-guerre (Hughes, 1991) qui, par surcroît, n'a pas vraiment le caractère "programmatique" que certains de ses tenants, comme Keohane (Keohane, 1990; 1984), prétendent lui donner. En fait, si nous voulions aller au plus court et concentrer notre critique, nous dirions, premièrement, que la théorie a nettement tendance à surestimer l'influence des États 4 et les facteurs de pouvoir et qu'à l'inverse, le jeu des forces économiques est nettement sous-estimé ; deuxièmement, que peu d'attention est accordée à l'influence que peuvent exercer les idées environnantes, ou plus directement les acteurs eux-mêmes, l'idéalisme n'ayant ici plus sa place; et troisièmement, que, prise un peu au piège de son concept d'hégémonie, la théorie éprouve certaines diffi-cultés à rendre compte adéquatement de l'avenir même des régimes existants.

Il ne s'agit pas pour nous d'entrer ici dans le débat mais plutôt de recon-naître avec Mistral (1986) l'utilité d'un concept, celui de régime 5, et de chercher à tirer profit de l'apport "une théorie qui nous permet de réintroduire les notions de pouvoir dans l'analyse de l'interdépendance économique des nations et d'établir un lien entre le degré de robustesse des régimes à caractère hégémonique et la capacité de la puissance hégémonique à faire concorder ses intérêts propres avec les principes sur lesquels ceux-ci reposent. Une autre idée intéressante à retenir est celle d'internationalisme hégémonique.

Pour reprendre Halliday sur ce point, il importe de distinguer clairement l'"internationalisme libéral", celui de la doctrine en fait, de l'"internationa-lisme hégémonique" qui, lui, s'appuie sur les réalités géopolitiques de l'économie mondiale (Halliday, 1988). Cette distinction permet de dépasser la vision internationaliste traditionnelle et de tenir compte du fait que les valeurs internationalistes mises de l'avant par une puissance sont d'abord et avant tout les siennes. Que les idées rejoignent aussi les intérêts, pour reprendre la formule bien choisie de Bhagwati (Bhagwati, 1990, 39), on en conviendra aisément. C'est en ce sens que les deux internationalismes se rejoignent, mais, et Gilpin de le répéter à maintes reprises, le libéralisme économique ne coïn-cide pas nécessairement avec les intérêts de puissance pour la raison mentionnée plus haut, à savoir que sur le plan de l'économie mondiale deux types de réseaux se croisent, celui des entreprises et celui des États, et que leur logique est différente.

La distinction de Halliday a cependant une limite évidente, limite qui est en même temps celle sur laquelle bute justement la théorie de la stabilité hégémonique. Il est clair que, dans un monde marqué par la présence des États, l'internationalisme libéral de la doctrine n'est pas tenable, à moins bien sûr de retomber dans le fonctionnalisme économique. Mais, dans un monde marqué aussi par l'interdépendance économique, l'internationalisme hégémo-nique non plus n'est pas tenable, à moins d'admettre, comme le prétend la théorie de la stabilité hégémonique, que les États sont les acteurs rationnels d'un monde qui ne serait gouverné que par les seuls rapports de puissance.

Sans revenir pour autant à la conception idéaliste des relations internatio-nales, il convient cependant de souligner que l'influence des idées (et, bien entendu, celle des acteurs qui les défendent 6 ) est tout aussi déterminante dans la construction ou J'évolution d'un ordre économique international que celle des "forces profondes", qu'il s'agisse des rapports de puissance ou des forces du marché 7. Et, en particulier, pour qu'un compromis historique puisse se faire autour d'un projet d'ordre économique international, il faut nécessaire-ment que l'internationalisme qui lui servira de fondement dépasse les intérêts de puissance d'une seule nation et puise sa légitimité dans un fond de valeurs communes qui corresponde aussi bien aux idées de l'époque qu'aux forces qui les portent 8. Ce sont ces valeurs communes que viendront cristalliser et matérialiser le projet.

C'est sur ce plan que l'on peut dire que l'expérience de l'après-guerre est édifiante : c'est une nouvelle vision du monde qui s'impose, la vision d'un monde plus sécuritaire. Le traumatisme provoqué par la crise des années 30 et par la guerre créera le contexte favorable à l'émergence d'un tel projet mais ce traumatisme ne lui donnera pas pour autant la légitimité nécessaire pour s'imposer. Il fallait autre chose, et cette autre chose c'est dans l'idéal de sécurité économique que l'on va la trouver, un idéal que deux acteurs seront, ou, pour être plus exact, devaient être appelés à concrétiser: les gouverne-ments et les institutions internationales. Ni libéral ni hégémonique, il fallait que le nouvel internationalisme soit garant de la sécurité économique interna-tionale au même titre que le nouvel interventionnisme devait être garant du progrès économique et social. C'est en ce sens que nous pouvons parler de cet internationalisme comme d'un internationalisme "sécuritaire".

Soyons clair cependant sur ce point: la construction de l'ordre économique international d'après-guerre a d'abord et avant tout été une "affaire anglo-saxonne" et, que ce soit sur les priorités à établir, les agendas ou les plans à suivre, par leur puissance incontestée et le leadership qu'ils entendaient doré-navant avoir sur la scène internationale, les États-Unis ont pesé lourd sur la forme et l'orientation qu'allait prendre le compromis historique 9 (Gardner, 1980 ; Reynolds, 1988). Parallèlement, le nouvel ordre économique interna-tional ne pouvait être que libéral, du moins au sens où il s'agissait de renouveler les institutions capitalistes et de favoriser l'émergence d'une nou-velle ère de prospérité économique à l'intérieur des cadres marchands. Que les nouvelles institutions économiques internationales soient venues consacrer l'hégémonie américaine ou qu'elles soient venues donner un nouvel élan au capitalisme, c'est vrai! Cela n'enlève cependant rien au fait que ce qui va caractériser le régime économique international d'après-guerre, c'est bel et bien le fait que, pour la première fois, on ait tenté de mettre en place des mécanismes institutionnels multilatéraux qui devaient tout autant libérer les échanges internationaux de l'emprise des États nations que permettre à ces derniers de disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour réaliser sur le plan interne les objectifs économiques et sociaux que chacun souhaitait se donner dans les limites de son domaine de souveraineté. C'est à ce niveau que le projet trouvera toute sa force mais aussi toute sa faiblesse, comme nous allons le préciser maintenant; dans sa capacité à repousser et la tentation du laissez-faire à laquelle inclinent tout naturellement les forces du marché et la tentation de l'unilatéralisme à laquelle tendent tout aussi naturellement les grandes puissances.

2.

Le grand dessein de la sécurité collective

La Seconde Guerre mondiale marque une rupture entre deux époques; parlons en fait d'une discontinuité historique au sens où il y a eu une trans-formation tout aussi profonde des relations internationales qu'il y a eu, sur le plan domestique, une transformation radicale des rapports entre l'État et la société. Ce fut là sans doute ce que Shotwell a pu appeler à l'époque, "la grande décision" (Shotwell, 1945) ou ce que, plus près de nous, Ruggie (1982) et Gilpin (1987) appellent le "compromis du libéralisme encastré" (compromise of embedded liberalism). Ce compromis historique va se réaliser sur deux plans : sur le plan domestique tout d'abord, avec la mise en place de l'économie mixte ; sur le plan international ensuite, avec l'organisation multi-latérale de la sécurité économique internationale. Derrière ce compromis, c'est l'ombre de Keynes qui se profile.

a) L'ombre de Keynes

"Les deux vices marquants du monde économique où nous vivons", écrira Keynes dans ses notes finales La théorie générale, "sont le premier que le plein-emploi n'y est pas assuré, le second que la répartition de la fortune et du revenu y est arbitraire et manque d'équité" (Keynes, 1969 : 366). Préoccupé par le chômage et l'inégale répartition des richesses, Keynes l'était tout autant, sinon davantage, par les questions monétaires internationales et par les fluctuations "fantaisistes" des marchés internationaux des produits de base. Au même titre qu'il ne pouvait y avoir à ses yeux de plein-emploi dans une économie de marché, sans qu'il n'y ait une intervention active de l'État, il fallait aussi que les pays soient libérés de la contrainte extérieure, et en particulier de la contrainte d'avoir, comme l'avait toujours voulu la doctrine économique, à subordonner l'activité économique à la discipline aveugle de l'étalon-or et de l'ajustement des balances des paiements. Parallèlement, il fallait régler aussi les problèmes qui affligeaient à l'époque le commerce international et corriger par des programmes d'aide la faiblesse des investisse-ments dans les pays les plus pauvres. Les Propositions britanniques de 1943, que l'on doit à Keynes, sont à cet égard on ne peut plus explicites. Ainsi les discussions internationales devaient-elles porter sur quatre points précis :

1. des mécanismes monétaires et de change ; 2. un cadre de politique commer-ciale pour réglementer les conditions d'échange des marchandises : les tarifs, les subventions, les contrôles d'importation etc. ; 3. une conduite plus ordonnée de la production, de la distribution et des prix des produits primai-res, de façon à protéger les producteurs et les consommateurs contre les pertes et les risques que laissent encourir les fluctuations extravagantes des marchés ; 4. un programme d'aide à l'investissement, à moyen et à long terme pour les pays dont les besoins du dévelop-pement économique réclament une assistance extérieure. Keynes, 1943)

Pourquoi revenir à Keynes ? Peut-être simplement parce que, par delà l'influence intellectuelle qu'il exerça et le rôle de premier plan qu'il joua à Bretton Woods, Keynes symbolise à sa manière le renversement des idées qui s'opère à cette époque. Ce que Keynes dénonce en fait, ce n'est pas la validité théorique de l'argumentation des classiques ni les fondements libéraux de notre société, qu'il considérait d'ailleurs comme préférable à toute autre, mais d'abord et avant tout deux choses: le dogmatisme, pour ne pas dire l'aveu-glement, des économistes qui les conduit à ignorer les réalités sociales d'une part, et les vices d'un ordre libéral qui, laissé à lui-même, avait finalement conduit le monde à la crise, d'autre part. C'est le pragmatisme qui le pousse à rejeter la théorie classique tout comme c'est le pragmatisme qui le pousse à se tourner vers l'État pour assurer "approximativement", comme il le dira, le plein-emploi, "une large socialisation de l'investissement" et même, lorsque c'était nécessaire, le contrôle des mouvements de capitaux. Sa réflexion sur les problèmes économiques internationaux ne procède pas différemment 10.

Il n'y a pas deux Keynes, le théoricien et le praticien, le Keynes de la Théorie générale et celui de Bretton Woods, celui qui aurait été préoccupé par le chômage et celui qui aurait été préoccupé par les questions monétaires internationales; il n'y a qu'un seul et même Keynes que préoccupe au plus haut point une seule et même question: la sécurité économique. Cela voulait dire pour lui deux choses: d'une part, que la sécurité économique soit assurée sur la scène économique internationale pour que celle-ci puisse être réalisée dans un cadre national; et, d'autre part, que soit transposés sur la scène internationale des mécanismes institutionnels de régulation analogues à ceux que l'on pouvait retrouver dans un cadre national. De là l'importance tout aussi grande qu'il attachera au projet de créer une institution internationale chargée de stabiliser les cours des matières premières, le Commod, (Keynes, 1974) qu'à celui de créer une véritable institution monétaire internationale, l'Union inter-nationale de compensation, et une véritable monnaie internationale, le bancor 11.

Pour aller au plus court, c'était au problème plus global de la désorgani-sation des marchés internationaux que Keynes s'attaquait, tous les problèmes étant pour lui liés les uns aux autres; les problèmes internationaux comme les problèmes domestiques, les problèmes monétaires comme les problèmes commerciaux.

Partagée entre l'idéalisme et le pragmatisme, l'approche de Keynes n'était pas sans ambiguïtés. Sur le plan théorique tout d'abord, puisqu'il s'agissait pour lui tout autant de renouveler la théorie économique classique que les cadres de la politique économique ; sur le plan pratique ensuite, dans la mesu-re où il fallait innover et trouver les mécanismes qui disciplinent les marchés et en subordonnent les résultats à la réalisation d'une plus grande solidarité collective 12. De même, dire que Keynes ait été entièrement entendu ou que ses idées furent suffisantes pour expliquer, à elles seules, le tour nouveau qu'allait prendre la coopération économique internationale serait exagéré. Aussi grande que fut son influence personnelle ou celle de ses idées, cela n'explique pas tout. À son plus grand découragement ne dut-il d'ailleurs pas se rallier à Bretton Woods aux vues américaines comme le rappelle Crotty (Crotty, 1983) ? Aussi grandes que soient les idées d'un homme, celles-ci n'expliquent jamais à elles seules les changements de société. Elles s'inscri-vent toujours dans un contexte historique donné (Hall, 1989, 362). Pour citer Shonfield,

Il reste que si l'évolution du capitalisme à l'ancienne mode vers le capita-lisme à la nouvelle mode n'avait dépendu que de la conversion intellectuelle au système keynésien, elle n'aurait eu peu de chances d'aller aussi loin. Après tout, nous avons eu maintes fois depuis la Guerre l'occasion de constater que des gens en place, croyant s'être pénétré des vérités économiques keynésien-nes appliquaient en toute urgence une politique différente et souvent opposée à elles... Ce qui est caractéris-tique de la période d'après-guerre, c'est que diverses forces indépendantes se sont conjuguées pour accroître les moyens de régulation de l'économie, tout en mainte-nant le niveau de la demande à un très haut niveau, les gouvernements ont aussi eu le temps d'étudier les interven-tions les plus appropriées sans provoquer de désastre au cours de cet apprentissage. (Shonfield, 1967, 64)

Par contre, il ne s'agit pas de tomber dans l'extrême inverse et ne plus voir dans cette évolution dont parle Shonfield qu'une simple adaptation des structures aux nouvelles réalités économiques et sociales de la reproduction du capital. Les idées de Keynes, tout comme le personnage, ont profondément marqué son époque et la nôtre. Son influence fut considérable sur les grands mandarins de la politique économique, et cela jusqu'aux États-Unis où l'administration sera truffée d'économistes et de "libéraux" ralliés à ses idées (Salant, 1989). S'il fallait résumer l'apport de Keynes, on pourrait dire qu'il a peut-être su, à la fois, apporter au bon moment les solutions qu'il fallait à une société jusque-là bloquée et convaincre un nombre suffisamment important de grands décideurs de la pertinence de ses idées 13. C'est en ce sens que l'on peut parler de révolution keynésienne et de modèle keynésien. Forts de la légitimité intellectuelle qu'allait donner Keynes à leur action, l'"heure des libéraux", pour reprendre le titre d'un ouvrage de Galbraith, sonnait (Galbraith, 1963).

b) Le projet d'économie mixte

Effectivement, le monde allait devenir keynésien, du moins au sens où, comme nous l'avons dit plus haut, c'était une autre manière d'envisager la politique économique qui allait s'imposer; une autre manière aussi de voir la croissance et la répartition de ses fruits. Une manière plus engageante, plus "activiste" diraient les économistes. Fort de sa réussite, le modèle se renforcera par la suite de lui-même. Tout particulièrement durant les années 60 lorsqu'il s'agira de mieux répartir les richesses, de consolider les bases du développement, de réduire les inégalités régionales, d'affirmer l'autonomie nationale, etc. 14 Inutile d'insister là-dessus. Tout cela est connu. Contentons-nous d'apporter quelques précisions sur ce projet de sécurité économique qui donnera naissance à ce que l'on appellera, faute de mieux, l'économie mixte.

Tout d'abord, il faut bien voir que l'idée d'économie mixte, même si elle trouve son inspiration dans la tradition de l'économie sociale, n'est pas apparue, comme l'écrit Van Der Wee, "sous la forme d'un système cohérent fondé sur une idéologie particulière" (Van Der Wee, 1990, 232). Elle est plutôt née d'un sentiment alors généralisé que l'économie de marché et le système libéral avaient échoué de manière spectaculaire pendant l'entre-deux-guerres: pour s'institutionnaliser ensuite progressivement par essais et erreurs. L'expérience acquise par l'État avec l'économie de guerre et les impératifs de la reconstruction viendront de leur côté renforcer l'idée selon laquelle l'État pouvait, non pas se substituer au marché, mais jouer un rôle complémentaire à ce dernier et pallier ses insuffisances sur les plans économique et social.

Ensuite, l'économie mixte sera tout autant une pratique de l'intervention-nisme, le plus souvent d'ailleurs une pratique ad hoc, que la concrétisation en politiques d'une certaine philosophie de partage. La politique et le plan devaient être, comme on le dira, l'"anti-hasard", l'instrument qui devait per-mettre de maîtriser la croissance économique et de garantir la stabilité écono-mique. À cette vision technocratique de l'interventionnisme viendra s'en ajouter une autre, plus sociale, que nous retrouverons d'ailleurs clairement exprimée dans les deux Rapports Beveridge en Grande-Bretagne : il s'agissait de libérer les populations de l'insécurité économique, de mettre l'homme à l'abri du besoin et du chômage, et de faire de la satisfaction d'un certain nombre de besoins jugés essentiels un droit reconnu à tous. Il paraissait alors tout à fait possible non seulement de garantir la croissance et la stabilité économique, mais aussi, et cela grâce aux politiques sociales et à l'instauration d'un système généralisé d'assurance sociale, de perfectionner et de réformer le capitalisme (Mattick, 1972).

Enfin, il faut noter que l'interventionnisme prendra des formes diverses selon les pays : plus directif sans doute dans les pays de tradition plus étatique et social-démocrate, plus palliatif dans les pays de tradition plus libérale. Ce qui déterminera peut-être la forme que prendra l'interventionnisme d'un pays à l'autre ce sera la nature du compromis social qu'il sera possible de réaliser, d'une part, et les caractéristiques institutionnelles propres à chaque pays, d'autre part. Mais, quelle que soit la forme que prendra cet interventionnisme, ce sera toujours à l'intérieur du même modèle, c'est-à-dire toujours à l'intérieur de la même vision partagée de la sécurité économique et de la croissance, et toujours à l'intérieur des mêmes paramètres d'inspiration keynésienne. Qu'en sera-t-il par contre du nouvel ordre économique international, ordre qui, dans l'esprit de Keynes, devait à la fois venir compléter et assurer la fiabilité du projet d'économie mixte sur le plan national ?

c) L'internationalisme sécuritaire

Au plus fort de la guerre, le sentiment était alors assez bien partagé qu'il fallait compléter le projet "planiste" (Robbins, 1938) par un projet analogue sur la scène internationale. Le projet se heurtait cependant à deux obstacles majeurs: à l'absence d'institutions économiques internationales établies et à la vision particulière qu'avaient les États-Unis du projet de sécurité économique internationale dont ils seront le vecteur.

Le premier obstacle n'en sera finalement pas vraiment un ; au contraire. L'expérience de l'entre-deux-guerres avait suffisamment montré à quel point l'autarcisme, les dévaluations compétitives, les zones de préférence, les guerres tarifaires, etc. avaient été en grande partie responsables de la disloca-tion du commerce international dans les années 30 pour qu'un consensus puisse rapidement s'établir sur la nécessité de garantir l'accès des nations au commerce international. Pour ce faire, il fallait trouver des mécanismes qui assurent tout autant la stabilité des changes que des sources régulières de financement ; des mécanismes aussi qui assurent tout autant la liberté du commerce que la réalisation d'une croissance économique régulière dans tous les pays, y compris dans les pays en développement.

Une autre leçon avait aussi été tirée de l'expérience douloureuse de la coopération internationale dans l'entre-deux-guerres : il ne pouvait y avoir de sécurité internationale sans que tous les pays n'y soient partie prenante et sans que celle-ci soit élargie aux questions économiques 15. Personne ne croyait alors qu'il fut possible de retrouver, comme on l'avait cru à Versailles, les conditions de la prospérité économique en se raccrochant aux grands principes du libéralisme économique, le libre-échange et l'étalon-or entre autres, alors que parallèlement les États pouvaient sans contraintes donner libre cours à leurs égoïsmes nationaux. Il fallait un "système étendu et permanent de sécurité générale". Enfin, et à la différence de ce qui s'était passé lors de la Première Guerre mondiale, les Alliés n'attendront pas la fin des hostilités pour commencer à préparer l'après-guerre et penser, au plus fort de la guerre, la reconstruction économique (Harris, 1943). En somme, le contexte se prêtait d'autant plus facilement à un projet de nouvel ordre international que, faisant table rase du passé, tout était à construire. C'était sur des bases fort promet-teuses et résolument internationalistes que la coopération économique interna-tionale semblait alors s'engager.

Le second obstacle sera par contre de taille. Le projet sécuritaire allait se heurter à la vision libérale d'un "one-undivided world" qu'avaient les Améri-cains. Échaudés par leur propre isolationnisme et par les guerres commer-ciales, les États-Unis se sont très rapidement faits les promoteurs, sous l'influence de Roosevelt et surtout du secrétaire d'État, Cordell Hull, d'un nouvel ordre international qui devait libérer le monde de l'emprise des États et des obstacles que ceux-ci avaient dressés au commerce. Leurs préoccupations allaient alors dans deux directions : premièrement, créer sur les cendres de la SDN, à laquelle, on s'en souviendra, ils n'avaient jamais adhéré d'ailleurs, une grande organisation multilatérale qui regrouperait toutes les nations et serait responsable de la sécurité dans ses deux dimensions, militaire et économique ; deuxièmement, sur le plan économique, ouvrir le plus largement possible les marchés internationaux et établir des règles permanentes qui assureraient l'expansion et la stabilité des échanges, par l'adhésion au principe de la clause de la nation la plus favorisée sans conditions et par l'instauration notamment de mécanismes de changes fixes.

Leurs idées en matière de sécurité économique internationale vont cepen-dant évoluer rapidement ; en partie sous l'influence des Britanniques 16, en partie sous l'influence personnelle de Roosevelt, en partie aussi en raison de la présence de très nombreux libéraux et économistes relativement radicaux au sein même de l'administration présidentielle. La vision américaine, du moins celle de la présidence, sera suffisamment large pour que l'on retrouve incluses dans les propositions qui seront faites, en novembre 1945, par le secrétaire d'État, James Byrnes, les idées de stabilisation des marchés des matières premières et de plein-emploi que l'on retrouve dans les propositions britan-niques de 1943 17.

Autre changement d'importance dans la politique économique internatio-nale des États-Unis durant cette période : conscients de leurs nouvelles responsabilités en matière internationale, ceux-ci s'étaient ralliés à l'idée que leur engagement dans la préparation de la paix et la reconstruction écono-mique devait être aussi total qu'il ne l'avait été dans la guerre (voir Harris, 1968 ; The Brooking Institution, 1947). C'est en tout cas le sens que voudra donner Alvin Hansen à son ouvrage America's Role in the World Economy (Hansen, 1945).

Publié peu après Bretton Woods, cet ouvrage sera un vibrant plaidoyer en faveur à la fois du nouvel ordre économique international qui était en train de voir le jour et de l'engagement des États-Unis sur la scène internationale. Hansen insistera d'ailleurs beaucoup sur les responsabilités internationales que les États-Unis devaient remplir dans l'après-guerre, que ce fût pour aider les autres pays à reconstruire leurs économies dévastées par la guerre, pour assu-rer un rôle de locomotive de la croissance de l'économie mondiale ou encore pour promouvoir le plein-emploi. Faut-il cependant aller jusqu'à dire avec Hirschman (1990) que, si Keynes est venu en Amérique, les Américains le réexportèrent dans le monde entier ? Ce serait, à notre avis, aller trop loin.

Les États-Unis avaient certes élargi leur vision de la sécurité économique internationale et sans doute aussi est-ce plus par idéalisme que par réalisme qu'ils avaient fait leur l'idée de relayer l'action des gouvernements sur la scène internationale par un réseau serré d'organisations économiques placées sous l'égide des Nations unies, plus précisément sous l'égide du Conseil écono-mique et social 18. Mais, pas au point de se rallier entièrement au projet "planiste" des Britanniques 19. En fait, les deux grands objectifs de la politique économique internationale des États-Unis restaient au niveau inter-national l'ouverture des marchés internationaux et l'instauration d'un "one undivided world" qui garantisse le respect d'un certain nombre de valeurs fondamentales sur lesquelles ils avaient fondé leur prospérité. De la Seconde Guerre mondiale à aujourd'hui, c'est toujours sur ces deux grands objectifs que s'alignera leur politique économique internationale. À la différence cependant de ce qui se passe aujourd'hui, il n'y avait pas de contradiction à l'époque entre la réalisation de ces deux objectifs et la réalisation d'un ordre sécuritaire. Mais nous y reviendrons. Pour le moment, restons-en à notre point principal, à savoir que c'est autour d'un certain nombre de grands principes que le projet de sécurité économique internationale va s'articuler.

On peut ramener ces grands principes à quatre :

1. Le principe de l'égalité de traitement : la sécurité et le bien-être des peuples ne peuvent que dépendre du maintien de la paix dans un monde qui repose sur le respect mutuel, l'égalité de traitement et le respect de la parole donnée ; l'égalité de traitement et le principe de souveraineté doivent être reconnus à chaque nation, de même que doivent être assurées l'intégrité terri-toriale et l'indépendance politique des nations qui respectent les droits des autres.

2. Le principe de la sécurité collective : la création d'un monde pacifique demande l'établissement et le maintien d'un système de relations internatio-nales organisées fondé sur l'existence et l'amélioration d'un code de droit international, des procédures appropriées pour régler pacifiquement les différends qui peuvent surgir entre les nations, et la participation collective de tous les acteurs pour éliminer les menaces à la paix et empêcher ou supprimer toute forme d'agression.

3. Le principe de la sécurité économique internationale : les nations doivent coopérer entre elles sur le plan économique dans le cadre du système de l'ONU dans le but de supprimer toutes les causes économiques de friction internationale, de réduire les facteurs d'instabilité sur les marchés interna-tionaux, de réaliser le plein-emploi et de favoriser le développement des ressources productives de tous les États membres, etc.

4. Le principe du libre accès au commerce international : la meilleure façon de réaliser cet objectif consiste à créer les conditions qui assurent l'ex-pansion et la stabilité relative de l'économie mondiale, notamment en levant toute forme de discrimination et en permettant à toutes les nations d'avoir les mêmes conditions d'accès aux ressources et aux marchés des autres, d'avoir les mêmes facilités de transport, d'avoir les mêmes opportunités d'investis-sement, etc.

d) De la Charte de l’Atlantique à la Charte de la Havane

C'est avec la Charte de la Havane qu'on ira le plus loin dans ce grand dessein d'intégrer dans une même vision de la sécurité le projet de sécurité économique à l'intérieur des États et le projet de sécurité économique collec-tive sur la scène internationale. Contrairement à ce que sera l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (mieux connu sous son acronyme anglais de GATT), la Charte devait être bien davantage qu'un simple code de bonne conduite. C'était un véritable programme d'action qui prévoyait que les pays s'engagent, individuellement et collectivement, à encourager toute mesure, nationale ou internationale, qui permettrait, pour reprendre les termes du préambule, d'atteindre les objectifs suivants :

1. Assurer une ampleur toujours croissante du revenu réel et de la demande effective, développer la production, la consommation et les échanges de marchandises, et contribuer ainsi à l'équilibre et à l'expansion de l'économie mondiale.

2. Aider et stimuler le développement industriel ainsi que le développement écono-mique général, particulièrement en ce qui concerne les pays dont le développement industriel est encore à ses débuts, et encourager le mouvement international des capitaux destinés aux mouvements productifs.

3. Faciliter l'accès, dans des conditions d'égalité, aux marchés, aux sources d'approvi-sionnement et aux moyens de production qui sont nécessaires à leur prospérité et à leur développement économique.

4. Favoriser, sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels, la réduction des tarifs douaniers et des autres entraves au commerce, ainsi que l'élimination des dis-criminations en matière de commerce international.

5. Permettre aux différents pays, en multipliant les possibilités d'accroissement de leur commerce et de développement de leur économie, d'éviter le recours à des mesures qui pourraient désorganiser le commerce mondial, réduire l'emploi productif ou retarder le progrès économique.

6. Faciliter, grâce au développement de l'entente mutuelle, des consultations et de la coopération, la solution des problèmes intéressant le commerce international dans les domaines de l'emploi, du développement économique, de la politique commerciale, des pratiques commerciales et de la politique des produits de base 20. (Stern, 1983)

La Charte de la Havane se heurtera à l'intransigeance et à l'opposition virulente du Congrès des États-Unis. Malgré les efforts de l'administration présidentielle, elle ne sera finalement jamais signée et l'Organisation interna-tionale du commerce que l'on prévoyait instituer ne verra pas le jour.

Tout ne sera pas entièrement perdu puisque survivra l'accord intérimaire signé par les pays en 1947, l'accord général sur les tarifs douaniers et le com-merce. Cet accord reste cependant le seul cadre qui réglemente le commerce international. Il sera progressivement institutionnalisé, notamment après que les ultimes tentatives de l'administration Eisenhower en 1955 pour obtenir l'accord du Congrès en vue de créer une Organisation de coopération com-merciale (Organization for Trade Cooperation) eurent finalement échoué 21.

Reste que l'esprit de l'Accord général n'est pas le même que celui qui animait la Charte de la Havane: l'accord général est d'abord et avant tout un code de bonne conduite, un "gentleman agreement", non un programme d'action 22.

Le rejet de la Charte aura des conséquences dramatiques à plusieurs niveaux sur l'évolution des relations économiques internationales. Tout d'abord, on n'ira pas plus loin dans le projet de traiter globalement les problè-mes économiques internationaux, non plus que dans celui de relier les grandes institutions économiques internationales les unes aux autres 23. Ensuite, la vision volontariste et globale de la sécurité économique internationale qui commençait alors à s'imposer allait se trouver ainsi brutalement rejetée au profit d'une vision beaucoup moins engageante, beaucoup plus libérale au sens classique du terme 24. Enfin, et c'est sans doute la conséquence la plus dramatique, une fois l'échec constaté, le fossé qui commençait à se creuser entre l'Est et l'Ouest, mais aussi entre les pays industrialisés et les "pays peu développés", comme on les appelait à cette époque, ne fera que grandir au point de provoquer une double fracture au sein de l'économie mondiale. Très rapidement, la confrontation va alors gagner les relations internationales et provoquer ce qu'on avait peut-être justement voulu éviter, soit la partition économique et politique du monde en trois blocs rivaux, l'Est et l'Ouest ; le Nord et le Sud. Partition économique, dans la mesure où les trois blocs vont se refermer sur eux-mêmes au détriment du commerce international, celui-ci se concentrant surtout sur les pays industrialisés ; partition politique, dans la mesure où les trois blocs mettront sur pied des institutions rivales qui fonc-tionneront en marge des grandes institutions internationales 25. Autre consé-quence : cette partition du monde aura aussi pour effet de renforcer la position hégémonique des États-Unis au sein du bloc occidental, comme des institu-tions économiques internationales d'ailleurs, et de marginaliser les pays de l'Est et du Sud en les coupant des grands courants économiques internatio-naux.

e) Un projet inachevé

Quel bilan pouvons-nous dresser de l'analyse précédente ? Tout d'abord, et malgré tous les problèmes rencontrés dans sa mise en place, ce nouvel ordre économique international a constitué un progrès certain par rapport au passé. Une vision relativement large de la sécurité économique internationale s'est imposée de même que s'est imposée l'idée de coopération économique sur une base multilatérale. Encore une fois, on en conviendra, l'ordre économique international d'après-guerre a continué de reposer sur le droit des nations. Il n'en marque pas moins une avancée décisive pour sortir l'économie inter-nationale d'un certain état de nature dérivé de l'ordre spontané de la doctrine libérale.

De l'ordre d'une nation, nous sommes aussi passés, avec l'adhésion aux principes du multilatéralisme et la mise en place d'un réseau très dense d'insti-tutions internationales, à un ordre nouveau, l'ordre des nations. Là encore, il faut en convenir, cet ordre ne sera sans doute pas aussi volontariste que certains l'auraient peut-être souhaité, les intérêts des États et les contraintes du marché étant sans doute trop forts. Mais la volonté de tourner le dos (et on l'espérait, définitivement) à ce qui apparaissait comme les deux fléaux des temps modernes, le chômage et le nationalisme, sera suffisamment forte pour que se développe, dans le cadre des institutions établies, un nouveau climat de coopération et de sécurité dont finalement tout le monde profitera, les entre-prises comme les populations, les grands pays comme les plus petits.

Sur ces deux points, soit celui du multilatéralisme et celui de la coopé-ration économique internationale, le bilan que l'on peut dresser du projet de sécurité internationale d'après-guerre est globalement positif Par contre, et c'est l'envers de la médaille, il n'en demeure pas moins que, par rapport à ses objectifs initiaux, ce projet reste un projet inachevé et tronqué.

Inachevé, le projet le sera dans la mesure où, même si le multilatéralisme reste un principe reconnu, ce principe sera toujours limité dans son application a) par une certaine volonté commune d'en revenir toujours aux États-Unis ; b) par la reconnaissance d'une inégalité de fait, voire de droit, entre les États au sein des institutions économiques internationales ; et, c) par le caractère con-ventionnel des accords signés qui fera qu'en pratique, le mandat des institu-tions économiques sera toujours strictement circonscrit. La conjonction de ces réalités fera qu'il sera extrêmement difficile, pour les pays en développement notamment, d'ouvrir une brèche dans les principes d'égalité de traitement, de réciprocité ou encore de non-discrimination qui constitueront la clé de voûte du régime commercial d'après-guerre 26.

Tronqué, le projet le sera aussi dans la mesure où une séparation de fait va s'établir entre les responsabilités des États et celles des institutions économi-ques internationales. Faute d'une vision "positive" de la sécurité économique internationale, on préférera en rester à l'idée un peu illusoire qu'il était possible de concilier la réalisation du plein-emploi sur le plan domestique avec la libéralisation des échanges d'une part, et la stabilité économique inter-ne avec la croissance des échanges internationaux, d'autre part, les gouverne-ments nationaux prenant en charge la régulation interne et les institutions économiques, la régulation des marchés internationaux.

Sans aller jusqu'à dire avec Mayall que, finalement, dans l'après-guerre, on aura Keynes à l'intérieur et Smith à l'extérieur (Mayall, cité par Gilpin, 1987, 355), il faut bien admettre que, le projet initial ayant perdu beaucoup de sa substance, c'est un peu cela qui s'est produit. D'un côté, les États ont poursuivi leurs objectifs de politique économique sans trop se préoccuper des contrain-tes extérieures. De l'autre, les marchés se sont développés sans vraiment grand contrôle. Parallèlement, malgré les critiques souvent vives à l'endroit du statut particulier dont pouvaient jouir les États-Unis au sein du système économique international, personne ne semblait trop non plus se formaliser de ce vice congénital: d'un côté, les États-Unis remplissaient, presque "paternellement" comme dirait Kindleberger, leurs responsabilités vis-à-vis du système; de l'autre, les institutions économiques internationales déployaient leurs efforts pour en préserver la stabilité. Que d'illusions!

Il ne s'agit pas, bien entendu, de dire que la croissance de l'économie mon-diale s'est réalisée dans l'après-guerre sans distorsions ni déséquilibres. Des déséquilibres et des crises, il y en a eu tout au long des "trente glorieuses", mais ces situations restaient "gérables" à l'intérieur des cadres établis. Du moins le pensait-on ! Il paraissait tout aussi impensable de remettre en ques-tion l'ordre économique international, aussi imparfait fût-il, que de remettre en question, sur le plan domestique, l'intervention de l'État. C'est lorsque les situations deviendront "ingérables", c'est-à-dire à partir du moment où les problèmes de régulation ne pourront plus être résolus dans le cadre des institutions établies, qu'il faudra bien se rendre à l'évidence: on ne pouvait à la fois avoir un système keynésien sur le plan domestique et des marchés laissés à eux-mêmes sur la scène internationale; on ne pouvait pas non plus avoir un système multilatéral sur le plan international et accepter que certains pays puissent sans heurts revendiquer un statut particulier. C'est ce type de situa-tions qui apparaîtra, d'abord au milieu des années 70, lorsqu'il deviendra clair qu'on ne pouvait plus résorber les déséquilibres aussi bien internes qu'externes en ayant recours aux vieilles recettes keynésiennes, puis au tournant des années 80, lorsque, confrontés à leur déclin, les États-Unis viendront boule-verser les paramètres de la coopération économique internationale.

3.

Les déséquilibres de marché et le déclin de puissance des États-Unis

a) Les déséquilibres et le désarroi

La politique économique, rappelons-le, a été centrée jusqu'aux années 70, dans les pays industrialisés sur l'idée qu'il était possible, par des mesures macroéconomiques, de corriger l'évolution de la demande et d'orienter la croissance économique. Les mesures avaient tout à la fois pour objectif de neutraliser les mouvements de la conjoncture, de réaliser le plein-emploi des ressources, et d'assurer une répartition plus juste des richesses.

Dans les pays en développement, la politique économique a consisté à jeter les bases d'un développement plus autonome et à susciter l'émergence d'une industrie nationale qui serait venue progressivement relayer l'action de l'État et placer ces pays sur le sentier d'une croissance durable. Les mesures avaient là aussi tout autant pour objectif de réduire la vulnérabilité extérieure des économies de ces pays que d'améliorer les conditions de vie des popu-lations. Mais, dans un cas comme dans l'autre, le présupposé d'efficacité de la politique économique dans un cadre national a toujours été considéré comme acquis. Ni fluctuations, ni sous-développement : il paraissait alors possible d'atteindre certaines formes de "réglage de précision" (fine tuning) et une certaine maîtrise sur les voies que pouvait prendre le développement.

La prudence eût certainement dû être de règle, comme le rappelle à propos des pays industrialisés Sylvia Ostry (1987), mais le présupposé d'efficacité de l'État paraissait alors d'autant plus solide que la croissance et le développe-ment économiques étaient entretenus, chez ces derniers, par une expansion vigoureuse de la consommation, du commerce et des investissements et, dans les pays en développement, par les apports réguliers de capitaux de l'extérieur et l'expansion rapide d'un marché intérieur lui-même surprotégé. En outre, même si le degré d'ouverture des économies a toujours joué comme contrainte plus ou moins forte de la politique économique, l'accès aux sources extérieu-res de financement, la croissance très rapide du commerce international et la coordination des politiques macroéconomiques paraissaient alors suffisants pour en réduire les effets. Pour ces deux raisons, l'optimisme était justifié. Rien en tout cas ne laissait présager au début des années 70 l'ampleur des problèmes que la politique économique allait rencontrer durant la décennie suivante.

Dans les pays industrialisés, la stagflation et l'échec des politiques synchronisées de relance économique devaient en effet rapidement révéler que les politiques de gestion de la demande et de la croissance n'étaient plus suffi-santes si elles ne s'accompagnaient pas parallèlement d'un accroissement des investissements et de la capacité productive de l'économie. Les mesures de soutien étaient dans ce cas aussi dérisoires qu'inefficaces, l'économie s'enfon-çant irrémédiablement dans le cercle vicieux de l'inflation et du chômage, les deux trouvant leur origine dans les faiblesses de l'offre (OCDE, 1987a). L'accroissement rapide du déficit budgétaire viendra symboliser l'échec de ces mesures en même temps qu'il viendra remettre en question les idées reçues sur la capacité réelle d'une économie, jusque-là en croissance, à couvrir l'augmen-tation des dépenses publiques rendue nécessaire par l'élargissement des besoins sociaux. Qui plus est, loin d'accroître la marge de manœuvre des gouvernements, comme on le pensait, l'abandon des taux de change fixes allait accentuer davantage la pression extérieure et provoquer des situations de "surréaction" sur les marchés des changes qui allaient, à leur tour, provoquer des ajustements brutaux des taux d'intérêt. Enfin, les difficultés économiques que devaient connaître durant cette période les pays industrialisés viendront freiner la croissance de l'économie mondiale et accentuer davantage la pres-sion des importations sur les marchés domestiques.

Dans les pays en développement, le choc sera plus brutal encore. La crise pétrolière et le ralentissement de la croissance de l'économie mondiale devaient entraîner, pour nombre d'entre eux, une détérioration rapide des ba-lances commerciales et venir remettre en question les choix industriels qui avaient été faits depuis la guerre. Là aussi il fallut rapidement se rendre à l'évidence : les politiques de l'État-entrepreneur paraissaient bien dérisoires faute de moyens financiers nécessaires et bien peu efficaces faute d'investisse-ments importants. En outre, et il faudra bien finir par l'admettre, dans beaucoup de pays, la taille du marché était aussi faible que l'industrie était peu compétitive, surprotégée qu'avait toujours été celle-ci par les politiques nationales. Demande insuffisante d'un côté, inadaptation de l'offre de l'autre, nombre de pays vont alors se lancer dans ce qu'on peut appeler une véritable fuite en avant dans l'endettement qui n'aura d'autre effet la plupart du temps que de créer des situations d'inflation galopante et d'endettement sans fin (Dornbusch, 1989). La hausse des taux d'intérêt et les dévaluations succes-sives viendront aggraver encore un peu plus le déficit extérieur et précipiter les économies dans le gouffre de la crise financière qui finira par éclater avec la crise mexicaine, en août 1982.

De part et d'autre, le désarroi sera total comme le montrent toutes les études économiques de la deuxième moitié de la décennie des années 70 : les situations de stagflation dans les pays industrialisés et d'endettement dans les pays en développement semblaient alors aussi incompréhensibles qu'insolu-bles. L'économie mondiale était tout simplement devenue sans contrôle.

La première réaction sera d'attribuer ces phénomènes, comme le souli-gnera le rapport MeCracken à propos de la stagflation, "à une série d'événe-ments malheureux [...] dont l'effet s'est trouvé amplifié par certaines erreurs de politique économique qui auraient pu être évitées" (McCracken et al., 1977, 19). La situation était, selon les vues de l'OCDE, anormale certes, mais pouvait malgré tout s'expliquer de manière classique, notamment par le taux excessif de création monétaire et la croissance rapide de la demande qui avait suivi. La stabilisation de l'économie et la résorption des déséquilibres internes et externes paraissaient, toujours à cette époque, possibles, à condition cepen-dant que la demande soit sévèrement contrôlée et que la politique monétaire se donne pour objectif principal de réduire graduellement le taux de croissance de la masse monétaire (OCDE, 1988). L'économie mondiale entrait dans l'ère du monétarisme et la même médecine d'austérité sera appliquée aussi bien aux pays industrialisés qu'aux pays en développement.

Le virage monétariste et le changement de cap dans les politiques écono-miques auront deux conséquences : la première, de modifier l'ordre des priori-tés de la politique économique, la réalisation du plein-emploi, dans les pays industrialisés, et l'industrialisation, dans les pays en développement, étant abandonnés au profit de la stabilisation interne (inflation) et externe (taux de change et balance des paiements) de l'économie ; et la seconde, de balayer, là aussi définitivement, l'idée keynésienne selon laquelle il était possible pour les gouvernements de piloter et d'orienter l'économie.

Eu égard aux efforts déployés, les résultats de cette nouvelle politique économique ont été à la fois fort médiocres du point de vue des objectifs visés et fort déplorables du point de vue de l'emploi et du niveau de vie. Encore une fois, il fallait se rendre à l'évidence : la crise n'était pas classique et, en consé-quence, les politiques traditionnelles de gestion de la demande n'étaient pas appropriées, ou du moins si elles restaient appropriées pour juguler les pres-sions inflationnistes et prévenir les déficits extérieurs, elles étaient insuffi-santes et commandaient un monétarisme plus "pratique" (Ostry, 1987, 81). Une autre hypothèse commencera cependant à ce moment à être avancée : les déséquilibres étaient structurels et devaient être associés aux effets des politiques passées sur le comportement des agents et des marchés 27. Comme l'écrira l'OCDE dans son rapport sur les politiques d'ajustement positives à propos des pays industrialisés:

Il y a tout lieu de penser que, si des difficultés économiques actuelles sont si ardues à résoudre, ce n'est pas seulement parce que les besoins d'ajustement ont été trop importants ou se sont concrétisés trop brusquement, mais aussi à cause d'une diminution de la capacité ou de la volonté -ou des deux à la fois - de l'économie et de la société des pays industrialisés de répondre de manière positive à ces besoins. (OCDE, 1983, 8)

De leur côté aussi, la Banque mondiale et le FMI commenceront, à partir de 1980, à modifier leur approche pour joindre leurs efforts et mettre davan-tage l'accent sur les causes structurelles des déséquilibres de balances des paiements 28 (L'Hériteau, 1990 ; Thirlwall, 1990). Aussi la banque mondiale offrira-t-elle aux "pays qui étaient disposés à entreprendre un programme d'ajustement 29 pour rencontrer ou éviter une crise de balance des paie-ments" (World Bank, 1990, 10) des prêts à cet effet : les prêts à l'ajustement structurel (SALs : Structural Ajustment Loans) 30. Et il en ira de même du FMI qui, tout en resserrant son emprise sur la Banque mondiale Weinberg, 1988), déci-dera de consacrer dorénavant la majeure partie de ses ressources supplémen-taires au soutien des programmes d'ajustement, en introduisant de nouveaux méca-nismes d'accès aux ressources du Fonds assortis de conditions beaucoup plus restrictives. La récession de 1982 et la crise mexicaine ne feront que renforcer les deux institutions dans leur ferme intention de poursuivre sur cette voie.

Mais, en dehors du présupposé d'école que les politiques du passé avaient provoqué des distorsions dans les mécanismes de formation des prix et des effets désincitatifs sur les comportements et l'offre, l'approche restait encore mal articulée et peu coordonnée. Quatre idées fondamentales étaient néan-moins avancées: premièrement, les gouvernements devaient avoir des politi-ques appropriées de gestion de l'offre et encourager la capacité d'adaptation des marchés face au changement ; deuxièmement, les politiques macro-économiques axées sur la stabilité devaient être combinées à des politiques micro-économiques axées sur la flexibilité des marchés ; troisièmement, le caractère structurel des déficits budgétaires et l'ingérence du secteur public dans l'économie constituaient un obstacle au retour de l'économie sur son sentier de croissance ; et, quatrièmement, les gouvernements devaient avoir des objectifs clairs et s'y conformer.

b) Les politiques soutenables et le nouveau modèle économique

Il faudra attendre le milieu de la décennie, et notamment la publication du rapport du Groupe des 10, chargé de la surveillance des politiques économi-ques, et la décision qui avait alors été prise de renforcer la coordination des politiques entre les pays, pour que soient clairement établis les paramètres de ce qui devait devenir par la suite, aussi bien dans les pays industrialisés que dans les pays en développement, le nouveau modèle de la politique écono-mique (OCDE, 1987a ; 1987b).

L'adhésion à la vision libérale de l'économie sera alors à peu près totale ; à l'ancienne distinction héritée des années keynésiennes entre la macro et la microéconomie, on substituera une nouvelle distinction, temporelle cette fois, entre le moyen terme et le long terme, et, d'acteur de la scène économique qu'il était jusque-là, l'État redeviendra ce qu'il aurait toujours dû être, soit le metteur en scène d'une croissance soutenable (et durable). Le moyen terme, tel doit être désormais le message des politiques de stabilisation dont l'objectif sera de réduire l'inflation, le déficit budgétaire et le déficit extérieur à des niveaux soutenables, entendons par là à zéro. Il reste cependant un dernier point à préciser: qu'appelle-t-on croissance "soutenable" ?

Le concept de croissance "soutenable", néologisme emprunté à la langue anglaise, se définit par rapport à la notion de "situation intenable". Une situation intenable est, d'après la définition qu'en donne l'OCDE, "une situation qui risque, si on la laisse se prolonger, d'entraîner des ruptures de tendances et des bouleversements - comme par exemple une variation brutale du taux de change ou l'accélération de l'inflation - aux conséquences graves sur le plan économique, politique et social" (OCDE, 1987a, 13). Une politi-que soutenable consistera donc à maintenir un environnement économique stable, autrement dit propice à une croissance économique non génératrice des déséquilibres, et à veiller à ce que l'économie ne s'écarte pas de ce sentier 31. Une telle approche commande en particulier, de la part des autorités moné-taires, une attention toute particulière à toute dérive inflationniste ou cambiai-re et, de la part des autorités gouvernementales, une action énergique pour assainir et rétablir l'équilibre des finances publiques.

Si la perspective visée par les politiques de stabilisation est désormais le moyen terme, l'objectif recherché par les politiques d'"ajustement struc-turel", soit revitaliser le potentiel de production des économies et améliorer l'efficacité des marchés, relève du long terme. Pour ce faire, il s'agit, première-ment, d'accroître la capacité de production de l'économie ainsi que la produc-tivité, de faciliter la mobilité des ressources en fonction des signaux des marchés, notamment vers les activités plus productives et à forte croissance, et de rehausser, par des mesures incitatives axées sur les agents, l'effort de recherche et d'innovation, l'investissement et l'épargne, etc. ; deuxièmement, d'ouvrir davantage l'économie à la concurrence, notamment étrangère, d'élimi-ner les sources de distorsion de prix, comme les subventions, les programmes de soutien des prix, les prix réglementés ou les contrôles des changes, etc.

Enfin, l'"harmonisation" et la coordination des politiques économiques deviendront au cours des années 80 une composante importante du nouveau modèle économique; sous la pression des faits sans doute, mais surtout faute de pouvoir voir la "gestion" de l'économie mondiale autrement qu'en se tournant vers les États nations eux-mêmes ! Trois facteurs devaient d'ailleurs pousser les pays à aller dans cette direction: premièrement, la gestion de la dette internationale; les menaces d'insolvabilité ainsi que les effets de "sur-plomb" de plus en plus reconnus qu'elle exerçait sur les économies du tiers-monde amènera progressivement, et peut-être par lassitude, les pays créditeurs à faire preuve de plus de souplesse et à trouver des solutions mieux articulées et plus "réalistes", notamment en cherchant à relier, comme le proposeront les deux plans qu'adoptera le FMI, le plan Baker, en 1985, et le plan Brady, en 1989, sa renégociation et son réaménagement à la capacité de remboursement des pays endettés, à l'octroi de nouvelles facilités de crédit et, surtout, à l'adoption par ces derniers de programmes de restructuration "convaincants".

Deuxième facteur: les pressions sur les taux de change. Les fortes fluctua-tions que connaîtront les marchés des changes auront ici pour effet de cristalliser la situation et de presser les principaux pays industrialisés à coordonner leur action. Deux accords monétaires seront signés: l'Accord du Plaza ; en septembre 1985, et les Accords du Louvre, en février 1987. Ces deux accords sont importants. D'une part, ils marquent le changement de cap que prendront les politiques monétaires, axées dorénavant sur la stabilisation des taux de change ; d'autre part, tout en consacrant le statut particulier qu'avait le dollar américain, ils forcent les États-Unis à réduire leur double déficit, budgétaire et extérieur.

Troisième facteur: l'instabilité croissante des marchés financiers. À cet égard, le krach boursier de novembre 1987 aura l'effet d'une douche froide, montrant non seulement à quel point ceux-ci s'étaient fragilisés mais aussi à quel point les autorités monétaires avaient totalement perdu le contrôle sur ces derniers. Plus libérés que jamais qu'ils étaient par les déréglementations, ceux-ci imposaient dorénavant leurs contraintes sur les priorités en matière de politique économique. L'importance désormais accordée à la lutte contre l'inflation et à la réduction draconienne des déficits budgétaires montre à quel point sont devenues fortes ces contraintes si l'on veut éviter toute surréaction.

Les efforts en vue de coordonner les politiques et l'action semblent porter fruit puisque, d'un pays à l'autre, d'une institution internationale à l'autre, c'est au même modèle économique que l'on fait désormais référence. Mais c'est bien tout ce qu'on peut dire à son sujet! On n'a finalement rien trouvé de mieux que de demander aux économies nationales de s'"ajuster" à la concur-rence internationale et aux gouvernements nationaux de créer les conditions environnants favorables au libre jeu des marchés ! Nous sommes bien loin de l'esprit de Bretton Woods et de celui de la charte de la Havane !

c) Le nouvel internationalisme libéral

Pour le moment, nous en sommes là! Le bilan est plus que modeste mais déjà le fait que l'inflation ait été maîtrisée et que les pays en développement montrent des signes de redressement est suffisamment réconfortant pour rassurer les artisans de ce nouveau modèle économique, sur la justesse de leurs politiques, et les consolider dans leur confiance dogmatique dans les vertus du marché. Les problèmes rencontrés ? Ils sont imputés à une conjonc-ture défavorable, aux difficultés plus grandes que prévues à implanter le modèle, aux rigidités encore trop nombreuses ou encore à la coordination encore insuffisante des politiques économiques (Chouraqui, 1988; World Bank, 1990).

Nous laissons bien entendu aux auteurs la responsabilité de ces conclu-sions. Ce sur quoi nous voulons plutôt insister ici c'est le fait que, si les facteurs économiques ont largement contribué à déstabiliser les modèles traditionnels, ils n'expliquent cependant pas à eux seuls la résurgence des idées libérales et l'influence que celles-ci exercent désormais sur la manière d'envisager la coopération économique internationale, dans un contexte de globalisation des marchés.

On peut parler à cet égard d'une révolution conservatrice et d'un retour brutal, sur le plan des idées, à l'"internationalisme libéral" comme on a pu parler précédemment d'une révolution keynésienne et d'un "internationalisme sécuritaire". Or, si ce retour à l'internationalisme libéral va, d'une certaine façon, dans le sens des forces du marché, dans la mesure où ces dernières poussent les économies nationales à s'ouvrir davantage et contraignent les gouvernements à attacher plus d'importance à la stabilité des prix et des taux de change qu'à l'emploi et à la sécurité du revenu 32, la preuve de l'efficacité du nouveau modèle libéral reste à faire. Non seulement son implantation a-t-elle eu pour conséquence d'accroître considérablement la pression extérieure sur les économies nationales, de dualiser ces dernières en gagnants et en perdants et d'imposer des contraintes financières de plus en plus lourdes à supporter au secteur réel de l'économie, mais surtout, en cherchant à résorber les déséquilibres, les nouvelles politiques mises en place n'ont fait en réalité qu'en créer de nouveaux. Ces déséquilibres sont beaucoup plus fondamentaux puisque, en déstabilisant la demande et en modifiant la répartition des richesses, notamment au travers de l'augmentation sans précédent des taux d'intérêt réels et de la diminution des salaires réels, on a au bout du compte miné les conditions mêmes d'une croissance économique "durable" tant dans les pays industrialisés que dans les pays en développement. Qui plus est, les marchés internationaux ne sont pas mieux contrôlés pour autant 33 !

C'est d'un recul dont il faut parler, d'un recul au sens où l'idée de liberté économique reprenant le pas sur celle de sécurité, nous retombons dans le mythe du marché autorégulateur 34. Le piège du libéralisme s'est refermé sur le projet "sécuritaire". Il convient cependant de souligner que le nouvel internationalisme libéral diffère de l'ancien sur un point fondamental : le problème de la mondialisation des marchés n'est pas, contrairement à l'ancien, abordé dans la perspective d'une ouverture croissante des économies sur l'extérieur, c'est-à-dire dans la perspective d'un marché mondial qui serait à l'intersection des États nations, mais dans la perspective d'un marché mondial qui existerait déjà comme un fait accompli. Le marché mondial n'est plus à construire, il existe. Ce sont les paramètres mêmes de la politique économique qui se trouvent ainsi changés: pour les États, le problème n'est plus de "gérer la contrainte extérieure", à l'intérieur de ce qui était auparavant le fameux carré magique de la croissance, du plein-emploi, de la stabilité des prix et de l'équilibre extérieur, mais de s'ajuster aux contraintes qu'il impose ; quant aux institutions internationales, le problème pour elles n'est plus de chercher à contrôler les marchés internationaux mais de veiller à coordonner et à harmoniser les politiques nationales. C'est en ce sens qu'il faut parler d'un nouvel internationalisme libéral, un internationalisme qui se veut adapté aux réalités nouvelles de la globalisation des marchés. Le problème, c'est que, qu'on le veuille ou non, les États nations sont toujours là et que, de facto, c'est sur eux que repose toujours l'ordre économique international actuel !

Abordons donc maintenant ce problème, et ceci au travers d'un problème particulier, celui des rapports de puissance qui, quoiqu'on en dise, continuent de s'imposer comme une réalité incontournable d'une économie mondiale divisée en États nations ! Pour ce faire, il faut ici aussi revenir un peu en arrière.

d) La vulnérabilité extérieure et le nouvel internationalisme hégémonique

À peine le nouveau système monétaire international mis en place, nom-breux furent les auteurs qui en soulignèrent immédiatement ses deux problèmes majeurs, soit celui de reposer en dernière instance sur une monnaie nationale et celui d'accorder un statut particulier au pays émetteur, ce qu'on appellerait aujourd'hui le droit de seigneuriage. Triffin fut sans doute l'un des premiers à soulever ce qu'il appellera le paradoxe du dollar (Triffin, 1958) : comme unité de référence, le dollar devait avoir une valeur fixe ; comme unité internationale de paiement, le dollar devait être abondant. Il y avait là une contradiction fondamentale. On ne pouvait en même temps assurer la croissance de l'économie mondiale sans liquidités suffisantes, autrement dit sans qu'il n'y ait déficit extérieur aux États-Unis, et assurer le maintien de la valeur de la monnaie pivot sans que ceux-ci ne s'astreignent à une discipline monétaire très stricte. Tout comme sous le régime d'étalon-or ou, pour être plus exact, d'étalon-sterling, le système d'étalon de change-or, mis en place à Bretton Woods, reposait sur le statut particulier qui était accordé à une monnaie nationale et à la puissance qui en était l'émettrice. Et c'était justement ce que voulait éviter le plan Keynes et aussi ce que les Alliés avaient voulu éviter en rejetant le concept de monnaies clés défendu notamment par Williams (Williams, 1953). De la spéculation sur l'or au tournant des années 60, aux accords du Plazza et du Louvre, en passant par la création des DTS, la dévaluation du dollar en 1971 et les accords de la Jamaïque de 1976, les événements monétaires devaient leur donner raison : le système était aussi instable que fragile.

Là encore, la prudence eût certainement dû être de règle. Mais, même si plusieurs modifications majeures furent apportées au système monétaire et aux statuts du FMI, on ne peut pas véritablement parler de refonte du systè-me : les rigidités institutionnelles aidant, et devant l'obstination des États-Unis à conserver leurs privilèges, le système, reste dans ses bases mêmes, inchangé. Le dollar demeure le référent du système monétaire, en même temps que son principal instrument de paiement et son principal instrument de réserve 35. La situation reste cependant artificielle. La stabilité du système monétaire international tient davantage à l'heure actuelle aux efforts concertés des banques centrales qu'au FMI lui-même. Celui-ci a d'ailleurs perdu beaucoup de son influence et, n'eut été du rôle nouveau qu'il joue dans la gestion de la dette internationale, on peut se demander aujourd'hui si, en dehors d'être un lieu de concertation, celui-ci a encore quelque influence sur le comportement des grandes puissances (Lelart, 1988). Qui plus est, et c'est là, à notre avis, que nous touchons le cœur du problème, force est pour tout le monde de reconnaître aux États-Unis un statut particulier au sein du système monétaire international; non parce qu'ils sont en position de puissance, mais, et ce n'est pas le moindre paradoxe de la situation présente, parce qu'ils sont devenus très vulnérables sur le plan extérieur dans le sens que Keohane et Nye donnent à ce terme, c'est-à-dire dans le sens où ils subissent davantage l'influence des forces extérieures qu'ils ne les contrôlent (Keohane et Nye, 1989).

Une telle situation met en lumière la fragilité d'un ordre économique inter-national inachevé et tronqué qui, en accordant de facto un statut particu-lier aux États-Unis et à leur monnaie, place les autres partenaires dans une position forcément "réactive" dès lors que ceux-ci se trouvent tentés de repousser sur les autres les coûts des ajustements et en même temps incapa-bles d'influencer la dynamique de l'économie mondiale. La situation devient rapidement "non gérable".

De fait, c'est ce qui se passe depuis les années 80 : ne trouvant plus leur compte dans les institutions économiques internationales, les États-Unis ont de plus en plus eu tendance à glisser dans l'unilatéralisme et à adopter des comportements que Gilpin n'hésite pas à qualifier, en reprenant les termes de Conybeare, de "prédateurs" (Gilpin, 1987, 345). Fondée sur le principe de réciprocité, que Cline n'hésite pas à qualifier d'agressive (Cline, 1982), ils ont développé une conception hautement stratégique des relations économiques internationales qui, tout en faisant de l'internationalisme la principale priorité de leur politique économique internationale et des institutions économiques internationales l'instrument privilégié pour faire avancer la vision d'un monde libéral, force leurs partenaires à faire la preuve de leur bonne foi et à s'ajuster, sous la pression, aux instruments de rétorsion dont ils se sont dotés 36 (Hamel, 1991 ; Bhagwati, 1988 et 1989).

Ce qui est caractéristique de la nouvelle politique économique interna-tionale des États-Unis, ce n'est pas le fait qu'elle soit devenue protectionniste, bilatéraliste ou régionaliste mais le fait qu'elle ait mis ces options commer-ciales au service d'un internationalisme qui confond de plus en plus les intérêts du système avec les leurs. Qu'il s'agisse des accords de restriction volontaire des exportations (RVE) ou d'augmentation volontaire des impor-tations (AVI), de l'article 301 de loi de 1974 ou de la loi Omnibus de 1988 sur le commerce extérieur et la concurrence 37, de l'Accord de libre-échange avec le Canada ou du projet d'accord de libre-échange trilatéral avec le Canada et le Mexique (ALENA), voire de l'Initiative pour les Amériques, l'approche est toujours la même: l'instrument commercial est utilisé soit comme instrument de pression, soit pour faire progresser un internationalisme dont l'objectif est d'ouvrir les marchés aux entreprises américaines et de replacer les États-Unis en position de force dans l'économie mondiale.

Ce nouvel internationalisme hégémonique se heurte cependant au problè-me que nous évoquions plus haut, à savoir que les États-Unis n'ont plus forcément les moyens financiers (Kennedy, 1987) et surtout politiques de leur puissance.

La rapidité avec laquelle leur position financière internationale s'est détéri-orée en l'espace de quelques années est absolument étonnante. Qu'on en juge : d'équilibré qu'il était encore au début des années 80, le solde des opérations courantes est devenu lourdement déficitaire. Ce déficit est essentiellement attribuable au déficit commercial dont le solde dépasse toujours les 100 milliards de dollars après avoir atteint un sommet de près de 160 milliards de dollars en 1987 (OCDE, 1990) 38. Mais, et c'est un phénomène nouveau, à ce déficit vient s'ajouter un autre déficit, celui du poste "revenus de place-ments" de la balance des invisibles. Le changement à ce chapitre est essentiellement attribuable aux changements qui sont survenus dans la position financière des États-Unis : premiers créanciers au monde au début des années 80, ils sont aujourd'hui devenus les premiers débiteurs 39. Même au chapitre des investissements directs, la balance des capitaux affiche un déficit ! En 1980, le solde des entrées et des sorties au chapitre des inves-tissements directs était positif pour un montant de 132,3 milliards de dollars; en 1989, il était négatif pour un montant de 27,4 milliards de dollars. Autre symptôme du repli de puissance : en 1967, les États-Unis contrôlaient 55 % des investissements directs totaux à l'étranger et attiraient un peu moins de 9 % du total. Vingt ans plus tard, en 1987, ils ne contrôlaient plus que 31,5 % des investissements dans le monde mais en attiraient par contre 25,2 % (Rutter, 1990).

Parallèlement, de nouveaux équilibres sont apparus au sein de l'économie mondiale 40. Tout d'abord, la Communauté économique européenne (CEE) s'est élargie avec l'entrée de la Grèce, du Portugal et de l'Espagne, et surtout elle s'est consolidée sur le plan économique. Aujourd'hui, la CEE concentre à elle seule plus du tiers des exportations et des importations mondiales et réalise près de 60 % de ce commerce à l'intérieur de ses frontières; 42 % des investissements directs dans le monde proviennent aussi de la CEE. Nouveau géant économique, la Communauté européenne semble aussi progresser rapi-dement sur la voie de l'intégration politique avec le projet de monnaie com-mune et la perspective du Marché unique de 1993. Autre phénomène nouveau, les récentes négociations commerciales multilatérales et les nombreux bouleversements en Europe de l'Est auront permis de constater à quel point l'Europe affiche une position commune beaucoup plus solide que par le passé et une volonté nouvelle de jouer un rôle beaucoup plus actif sur la scène internationale, particulièrement sur le continent européen.

Ensuite, le Japon a émergé comme grande puissance. Peut-être même faut-il le considérer comme la première puissance industrielle et financière mon-diale. Symbole de cette nouvelle réussite, le Japon a vu sa part progresser de près de trois points dans les exportations mondiales, durant la dernière décennie, celle-ci passant de 6,2 à 9,2 % des exportations mondiales entre 1980 et 1989 (ONU, 1990). Après l'Allemagne et les États-Unis, c'est la troi-sième puissance commerciale au monde. C'est aussi, derrière la Communauté européenne mais devant les États-Unis, le deuxième pays au chapitre des investissements internationaux. À eux seuls, les flux d'investissement en pro-venance du Japon ont représenté, en 1989, près du quart des investissements directs dans le monde ! De 1983 à 1989, la part du Japon dans le stock total des investissements directs à l'étranger est passée de 5,6 à plus de 12 % ! Ajoutons à cela que les banques japonaises occupent aujourd'hui huit des dix premières places dans la hiérarchie financière internationale.

Manifestement, on est passé d'un monde jusque-là unipolaire à un monde tripolaire où 41 les États-Unis doivent désormais composer, d'un côté, avec une Europe qui, à la recherche de sa propre identité internationale, vit de plus en plus le syndrome de la forteresse agressée et, de l'autre, avec un Japon qui, sortant progressivement de sa réserve, est de moins en moins enclin à avoir une attitude "attentiste" sur la scène économique internationale (Kalder 1988) 42. On comprend que, dans un tel contexte, la politique économique internationale américaine soit "sous le stress" (Destler, 1986), enfermée qu'elle est de plus en plus dans une logique de fuite en avant, qui a davantage pour effet d'accroître les tensions sur la scène économique internationale que de favoriser l'émergence de ce nouvel ordre mondial que se plaît à mettre de l'avant l'administration présidentielle 43 !

Une telle situation est loin d'être propice à la coopération économique internationale. Au contraire, un nouveau régionalisme est en train de s'implan-ter progressivement par défaut et de miner les bases du système multilatéral qui, à terme, ne peut évoluer que vers une situation totalement bloquée; et cela, pour deux raisons principales.

Premièrement, il existe une contradiction de fait, à l'heure actuelle, entre la tendance générale à la mondialisation des marchés et cette autre tendance à la fragmentation de l'espace économique mondial, à laquelle conduisent l'émer-gence de blocs économiques rivaux et l'instauration d'une gestion stratégique des relations économiques internationales que les États-Unis, les premiers, ont contribué à implanter, en se dotant d'une politique économique internationale de réaffirmation de puissance. Poussé à ses limites, le régionalisme conduit inexorablement au protectionnisme de zone et au blocage des institutions éco-nomiques internationales. La vulnérabilité externe des États-Unis et la réticence dont font preuve les deux autres grandes puissances de la scène économique internationale à suivre ces derniers sur la voie d'une redéfinition des règles en matière de coopération ne peuvent que favoriser une telle évolution.

Deuxièmement, le régionalisme est incompatible avec le principe même du multilatéralisme, sur lequel doit reposer et sur lequel a reposé la coopéra-tion économique internationale. Contrairement à l'idée de plus en plus couramment acceptée, le régionalisme ne participe pas du mouvement général de libéralisation des échanges mais au contraire d'une conception géo-économique des relations économiques internationales fondée sur les intérêts de puissance. Le régionalisme relève de l'ordre des États et non de l'ordre du marché. Poussé à ses limites, celui-ci ne peut conduire qu'à une nouvelle partition économique du monde et à l'émergence de nouvelles rivalités entre grands blocs économiques (Brunelle et Deblock, 1991).

En somme, et c'est sur ce point que nous conclurons cette section, le réalisme qui prévaut à l'heure actuelle dans les relations économiques interna-tionales conduit tout autant la coopération économique internationale dans une impasse que le nouvel internationalisme libéral des politiques "soutenables". On a ouvert une boîte de Pandore. Laissés à eux-mêmes, les marchés et les États sont en train d'imposer par défaut leur ordre, au détriment de l'idéal sécuritaire qui doit animer la coopération économique internationale, et de recréer ce climat d'insécurité et d'instabilité permanentes dans les relations économiques internationales, que le projet multilatéral de sécurité économique d'après-guerre s'était donné pour tâche d'éliminer.

4.

Perspectives

L'expérience des 20 dernières années nous aura permis de constater à quel point, en économie de marché, tout projet de sécurité économique est fragile, tant cela va à l'encontre des idées reçues et des jeux de l'argent. Chassez le naturel et il revient au galop, dit l'adage ; et c'est un peu ce qui s'est passé.

Sur le plan domestique, le projet d'économie mixte a été durement mis à l'épreuve par une série de chocs et de nouvelles contraintes extérieures qui sont venus jeter le doute sur le degré d'efficacité des politiques, par l'appari-tion de situations intenables de stagflation, dans les pays industrialisés, et d'endettement, dans les pays en développement, situations qui, à leur tour, sont venues jeter le doute sur la capacité de l'État à jouer son rôle de grand timonier d'une croissance et d'un développement équilibrés (le fameux carré magique de la croissance de la production dans le plein-emploi, la stabilité des prix et l'équilibre extérieur); enfin, les déséquilibres financiers (qu'ils soient publics, privés ou extérieurs) que ces situations ont engendrés sont venus brutalement remettre en question les consensus sociaux et les compromis historiques qui s'étaient cristallisés jusque-là sur l'État.

Sur le plan international, il en a été de même du projet d'ordre multilatéral. La globalisation des marchés et les nouvelles configurations de l'économie mondiale sont venues jeter le doute sur la capacité des institutions économi-ques internationales de stabiliser les marchés internationaux, tout particulière-ment les marchés financiers, et sur la capacité de trouver une réponse aux problèmes économiques, notamment les problèmes commerciaux, que vi-vaient les pays, dans le cadre des voies traditionnelles du multilatéralisme. La pénible saga de la gestion de la dette internationale et les piétinements de l'Uruguay Round en sont les meilleurs indicateurs.

La sagesse eût commandé peut-être de revenir au projet de sécurité lui-même, return to basics diraient les Américains. Ce n'est toutefois pas dans cette direction que l'on s'est orienté. Sur le plan intérieur comme sur le plan international, c'est un nouveau modèle de politique économique qui a fait son apparition. Nouveau modèle est sans doute une expression exagérée puisque fondamentalement c'est d'un retour aux voies libérales traditionnelles de la politique économique dont il s'agit, mais nouveau néanmoins dans la mesure où la perspective du modèle est différente d'autrefois. L'angle d'approche n'est plus le marché national mais le marché mondial. Faute de vouloir maîtriser les forces de changement dans un contexte de globalisation des marchés, on a préféré opter pour l'adaptation des économies à ces dernières, à la manière d'un boxeur qui n'aurait d'autre stratégie face à son adversaire que de savoir encaisser les coups avec souplesse en attendant la fin du match. Faute de vouloir aussi maîtriser les facteurs d'instabilité sur les marchés internationaux, on a préféré opter pour la coordination et l'harmonisation des politiques nationales à la manière d'un entraîneur de hockey qui n'aurait d'autre stratégie, pour gagner un match, que d'apprendre à ses joueurs à jouer en équipe pour défendre leur filet.

Ces stratégies sont loin d'avoir porté fruit. Leur seul effet immédiat fut de neutraliser toute intervention discrétionnaire de la part de l'État et toute velléité de "planisme" de la part des grandes institutions économiques inter-nationales. Et ce faisant, elles ont enclenché une dynamique de repli et de recul, une dynamique de roll-back devant les forces du marché qui a surtout eu comme première conséquence de provoquer une double fracture : entre les couches sociales de la population, d'une part, entre les gagnants et les perdants au sein de l'économie mondiale, d'autre part, et pour seconde, de pousser les États à rechercher, sur le plan domestique, des solutions de nature défensive pour contrer les forces d'agression extérieures et, sur le plan international, des solutions de nature offensive pour préserver et renforcer leur place respective dans la hiérarchie des nations. Les filets de la protection sociale et du multi-latéralisme paraissent bien minces dans un contexte où, d'un côté, la concurrence pousse au nivellement "par le bas" et, de l'autre, les pays sont de plus en plus portés à avoir des comportements "prédateurs", comme dirait Gilpin.

Certes, les États n'ont pour le moment ni renoncé à leur engagement social ni tourné le dos au multilatéralisme. Ni le neutralisme ni le protectionnisme ne constituent par ailleurs une menace sérieuse à l'heure actuelle. La leçon de la crise a au moins été retenue de ce côté-là. Force est cependant de constater que les idéaux de partage et de respect des peuples véhiculés par le projet de sécurité économique d'après-guerre n'existent plus. La tendance est la substi-tution de l'assistance par l'assurance, sur le plan intérieur, et de l'unilatéra-lisme, sur une base individuelle ou régionale, à l'internationalisme, sur le plan extérieur. Tout comme est bien là la tendance de laisser aux individus plutôt qu'à la société le soin d'assurer la satisfaction de leurs besoins et aux marchés plutôt qu'aux États celui de déterminer l'avenir des sociétés. Sur ce plan, les leçons de la crise n'ont pas été retenues. Pour reprendre le message que nous livrait Galbraith dans The Age of Uncertainty (1977), d'une crise à l'autre on a eu le temps d'oublier la précédente.

Le constat est sans doute pessimiste, mais il importe de distinguer claire-ment entre ce qui peut être un constat et ce que doit être l'action. Le constat doit nous guider pour l'action, et en ce sens il doit être le plus réaliste possible. L'action, elle, nous engage pour l'avenir, et en ce sens c'est l'idéalisme qui doit nous animer. Nous n'avons eu de cesse de le souligner tout au long de cette présentation, le projet de sécurité économique international d'après-guerre, malgré ses limites, malgré toutes les critiques qu'on peut lui adresser, marque un énorme progrès par rapport au passé, ne serait-ce que parce qu'on s'est efforcé de traduire en acte un principe qui n'avait été jusque-là reconnu qu'en droit, celui de l'égalité des chances des personnes comme des peuples. C'est la même philosophie de partage et de justice qui a animé ceux qui, au lendemain de la guerre, ont voulu construire un monde de paix et de progrès qui doit nous animer dans l'action. C'est du moins l'esprit que nous avons voulu donner à ce texte. L'autre conclusion que nous pouvons tirer de l'évolution du régime économique international d'après-guerre, c'est que, si la réalisation de cet objectif commande certaines formes d'encadrement des marchés et certains modes d'intervention sur ces derniers, les États n'ont pas vraiment les moyens, à l'étroit qu'ils sont sur leur territoire, ni vraiment la volonté, incapables qu'ils sont de sortir de leurs domaines de souveraineté respectifs, d'aller dans cette direction. Pourtant la question est là : à l'heure de la mondialisation des mar-chés, n'y a-t-il pas urgence d'avoir des institutions qui soient, non pas interna-tionales comme on a tenté de le faire après la guerre, mais véritablement mondiales ? N'y a-t-il pas aussi urgence à abandonner la vision nationale des choses qui est la nôtre et de lui substituer une vision mondiale, seule manière possible de reprendre et de réaliser aujourd'hui l'idéal sécuritaire de Brettonwoods qui reste, un demi-siècle plus tard, plus d'actualité que jamais!

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1 C'est cette lacune que tentent de combler pour la théorie libérale les travaux, entre autres, de l'école du public choice.

2 La théorie des régimes est aussi appelée théorie de la stabilité hégémonique. Nous utiliserons indistinctement les deux expressions.

3 Le problème c'est que, comme le fait remarquer Snidal, si effectivement comme l'affirme Keohane la théorie des biens collectifs n'est pas fondamentale à l'exposé, la théorie perd de son originalité et n'a plus de fondement théorique : "What is novel in the theory is not the claim that strong actors can impose regimes in international politics... but the use of the collective action formulation and the implication that hegemony is more widely benelicial" (Snidal, 1985, 581). Je ne crois pas cependant que ce soit entièrement exact. La théorie garde toute sa pertinence, ne serait-ce, encore une fois, qu'à cause de son approche institutionnaliste "néoréaliste" des relations économiques internationales.

4 On peut d'ailleurs se demander si le comportement des États a vraiment toujours ce caractère de cohérence que leur prête la théorie en faisant des intérêts de puissance le principe organisateur de leur rationalité.

5 Dans la suite du texte, nous utiliserons le terme de régime dans sa définition la plus large pour désigner l'ensemble des règles, normes, procédures et organisations qui régissent les relations économiques internationales. Nous définirons le multilatéralisme dans le sens que Keohane donne à ce terme, c'est-à-dire comme "la pratique de la coordination des politiques nationales en groupes de trois ou plusieurs États, à travers des arrangements ad hoc ou par l'entremise d'institutions" (Keohane, 1990, 731).

6 L'influence des idées keynésiennes et le virage majeur qu'a fait prendre Roosevelt à la politique américaine, que ce soit avec le New Deal ou avec le nouvel internationalisme qu'il prônera à partir de 1934, montrent à quel point les idées et les personnages peuvent jouer un rôle important dans l'évolution des institutions et des politiques comme dans celle des sociétés.

7 Il faudrait aussi tenir compte bien entendu du jeu des groupes d'intérêt et des influences domestiques dans l'élaboration de la politique internationale des pays et dans l'approche que ceux-ci entendent suivre sur la scène internationale. Nous ne considérerons toutefois pas cet aspect de la question dans la suite du texte.

8 Kuisel a très bien souligné ce point dans un remarquable ouvrage sur la France (Kuisel, 1984). C'est à une rénovation profonde des institutions à laquelle on assistera en France au lendemain de la guerre, une rénovation qui, cependant, n'aurait pu être possible sans l'adhésion générale à un tel projet.

9 C'est l'une des thèses fondamentales de la théorie de la stabilité hégémonique, à savoir que toute puissance hégémonique ne peut qu'avoir tendance à confondre les intérêts du monde avec les siens et à chercher à établir des structures stables qui la maintiennent et la renforcent dans cette situation.

10 Aussi sa manière d'aborder le protectionnisme est-elle tout à fait caractéristique du pragmatisme avec lequel il souhaite aborder les problèmes et guère différente de la façon qu'il a d'aborder le chômage. Keynes ne conteste pas le fait que les économistes aient raison de rejeter le protectionnisme; lui-même restera toujours convaincu que le libre-échange restait préférable au protectionnisme. Ses critiques incisives à l'endroit des accords d'Ottawa de 1932 et du système de préférence impériale en témoignent. Par contre, comme il le dira lui-même à plusieurs reprises, les partisans du protectionnisme peuvent avoir des arguments qui soient faux d'un point de vue purement théorique mais justes si l'on se place d'un point de vue social au que l'on a en perspective ce que l'on appellerait aujourd'hui, la qualité de la vie. Dans certaines circonstances, lorsque l'écono-mie se trouve en situation de sous-emploi ou devant un problème de sous-développement par exemple, une politique, apparemment aussi contre-indiquée que peut l'être le protec-tionnisme, peut apporter un soulagement temporaire et constituer une politique accom-modante.

11 Comme le rappelle Dénizet, c'est peut-être pour des raisons de prudence et de pragma-tisme que Keynes préférera, non sans avoir longtemps hésité, appeler son projet de banque mondiale, union internationale de compensation (Dénizet, 1987).

12 De là peut-être, cette proposition un peu étrange mais ô combien dans l'esprit des propo-sitions de son auteur de faire davantage porter le fardeau de l'ajustement sur les pays qui ont un excédent commercial que sur ceux qui ont un déficit.

13 Le nouvel interventionnisme et l'émergence d'un nouvel ordre international ne sont pas plus attribuables à Keynes que la Révolution française (et ses excès) n'est directement attribuable à Rousseau. A cet égard, les Américaine ont certainement joué un rôle beaucoup plus déterminant que Keynes dans la mise en place d'un nouveau modèle de gestion économique et de coopération économique internationale, en mettant en place, dès les années 30, le New Deal et en introduisant dans la Charte de l’Atlantique (14 août 1941) les grands principes généraux de ce que devait être le nouvel ordre international.

14 Le titre même d'un ouvrage publié au Canada, Le Canada au seuil de l'abondance, est tout à fait révélateur de ce nouvel état d'esprit qui régnera des années 50 aux années 70.

15 Il faut cependant constater que, si l'expérience de la coopération internationale était fort limitée et le bilan de la Société des nations (SDN), peu reluisant, les conférences internationales et les débats au sein de la SDN permirent néanmoins aux pays de faire l'apprentissage de la négociation collective et de la coopération (Kreis, 1984).

16 Harrod mentionne le fait que Keynes avait été piqué au vif par le projet nazi de "nouvel ordre" proposé en 1941 par le ministre allemand Funk. Il mettra alors sur papier un projet d'ordre international pour les pays du Commonwealth. Lors de sa visite, cette même année-là aux États-Unis, il montrera son projet aux autorités américaines. Il semble que ce projet eut à son tour pour effet de piquer au vif les Américaines et de les inciter à se mettre immédiatement au travail pour préparer à leur tout un projet d'ordre économique international. (Harrod, 1972, 10)

17 Les propositions furent publiées après révision et entente avec les Britanniques, le jour même où furent signés les accords commerciaux et financiers entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis. Intitulées Proposals for Consideration by an International Conférence on Trade and Employment, elles devaient préparer une nouvelle conférence internationale en vue de compléter, dans le domaine du commerce international, les Accords de Bretton Woods. Outre le fait qu'elle devait aboutir à la création d'une Organisation internationale du commerce (OIC), cette conférence devait aussi, selon les vues américaines, mettre en place une série de mécanismes institutionnels qui libèrent le monde de toute forme d'insécurité économique liée 1) aux restrictions imposées au commerce, qu'il s'agisse de tarifs douaniers, de préférences tarifaires, de quotas, de subventions, etc. ; 2) aux ententes commerciales et des cartels privés ; 3) aux désordres dans les marchés des produits de base ; et, 4) aux à-coups dans la production et l'emploi.

18 Le Conseil économique devait être, du point de vue des Américains, le pendant du Conseil de sécurité. C'est l'opposition des soviétiques qui fera avorter le projet. De même devront-ils se résigner à ce que les grandes organisations économiques internationales ne soient que des institutions spécialisées et non des agences de l'ONU comme ils le souhaitaient.

19 Il ne faut pas l'oublier, les États-Unis sortaient aussi d'une longue période d'isolation-nisme et de prospérité économique que la crise avait interrompue. L'internationalisme sécuritaire et l'interventionnisme étaient aussi à l'époque portés par l'administration présidentielle. lie Congrès était alors aussi peu enclin à voir se mettre en place aussi bien des institutions économiques internationales dotées de pouvoir étendus qu'il ne l'était à voir l'administration centrale étendre ses pouvoirs sous le couvert du New Deal. Rappe-lons d'ailleurs que ce n'est pas sans difficulté que l'administration présidentielle parvint à faire entériner par le Congrès les Accords de Bretton Woods. Pour le Congrès, entériner la Charte de la Havane revenait à entériner un ordre qui ouvrait la porte au socialisme...

20 Nous reprenons ici le document dans sa version française. Les documents officiels de cette période ont fait l'objet de nombreuses publications. Voir notamment, Senate Committee on Foreign Relations (1968).

21 Bien que fort en deçà de ce qu'il aurait pu être, l'accord général allait néanmoins per-mettre au commerce international de connaître un essor sans précédent, du moins entre les pays industrialisés, principales parties contractantes à l'accord. Il allait aussi permettre de disposer d'un cadre institutionnel souple grâce auquel les pays allaient pouvoir régler leurs différends commerciaux et surtout s'engager dans une série de grandes rondes de négociations commerciales multilatérales qui, en sept rondes, ont fait passer les tarifs douaniers de 40% qu'ils étaient en moyenne au lendemain de la guerre à 5%.

22 Peu contraignant, l'accord est aussi entaché de multiples clauses d'exception. En parti-culier, celles qui concernent les ententes économiques régionales, les secteurs en diffi-culté et les pays éprouvant des difficultés de balances de paiements font en sorte que le principe de l'égalité de traitement reconnu par l'article premier pourra toujours être facilement contourné et détourné de ses objectifs. Mais peut-être était-ce le prix à payer pour son acceptation ; il n'est pas sûr qu'un accord plus rigide aurait pu avoir la longévité qu'a eu le GATT.

23 Le problème des déséquilibres des balances des paiements illustre très bien les consé-quences qu'aura cette séparation de fait : les problèmes structurels des pays en dévelop-pement relèveront de la Banque mondiale alors que les questions financières et moné-taires relèveront du FMI et les questions commerciales du GATT. Il faudra attendre les années 80 et la crise de la dette pour voir n'opérer un rapprochement entre les grandes institutions économiques internationales.

24 L'illusion de volontarisme va demeurer pendant un certain temps. Elle sera notamment entretenue par les débats sur le Nouvel ordre international et par l'influence des idées keynésiennes. Les débats au sein de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, la CNUCED, et les accords qui seront signés sur la stabilisation des marchés des produite de base, pour ne mentionner que ceux-là, montrent qu'à tout le moins, les pays n'avaient pas totalement renoncé à domestiquer les marchés internationaux. La rupture définitive avec la vision volontariste surviendra en 1973 avec l'abandon du système des taux de change fixe. Cet abandon ne devait d'ailleurs tromper personne : avec lui, c'était tout autant les accords eux-mêmes que l'esprit de Bretton Woods qui venaient de mourir (Dam, 1985). Le problème n'en ne sera pas plus simple pour autant : faute de pouvoir et de vouloir les contrôler, que pourront faire désormais les États face à des marchés internationaux qui imposent de plus en plus leurs contraintes, si ce n'est, après avoir cherché sans succès à les contourner, de s’y adapter et d'essayer de trouver des voies d'accommodement ?

25 Rappelons à cet égard la création, en 19,48, de l'Organisation européenne de coopération économique, organisation qui sera élargie en 1960 pour y intégrer les États-Unis, le Canada et le Japon et qui deviendra l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), et la création, en 1949, de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN). La réponse viendra du côté soviétique avec le plan Molotov, qui se voudra une réponse au plan Marshall et la mise sur pied, en 1959, du Conseil d'aide éco-nomique mutuelle (CAEM), mieux connu sous le sigle anglais de COMECON. Exclus à toutes fins utiles de l'ordre international d'après-guerre (Ruggie, 1982), les pays en développement entreront à leur tour sur le terrain de la confrontation avec les pays indus-trialisés. Le tiers-monde va alors progressivement émerger comme bloc politique. L'institutionnalisation de la CNUCED et l'extrême polarisation des débats en son sein ne feront que révéler la profondeur du fossé qui s'était creusé entre les pays riches et les pays pauvres (Stern, 1983 ; Therrien, 1990).

26 Aucune disposition particulière ne sera prévue pour les pays en développement dans l'accord général. Cette lacune sera en partie corrigée par la suite avec l'adoption du Système généralisé des préférences et l'insertion en 1965 dans l'accord général de la partie IV traitant spécifiquement du commerce et du développement. La preuve pourra dès lors être facilement faite par les pays du tiers-monde, non seulement que les règles n'étaient pas les mêmes pour tout le monde, mais aussi qu'il n'y avait aucune raison de croire que l'ordre établi puisse répondre à leurs aspirations (L'Hériteau, 1990).

27 L'OCDE identifiera, pour les pays industrialisés, deux types de problèmes. Sur le plan international tout d'abord, l'économie mondiale était confrontée à de graves problèmes d'inflation et à une faiblesse des gains de productivité aux effets macroéconomiques perturbateurs des deux chocs pétroliers; aux effets et à l'accoutumance progressive aux taux de change flottante; et, enfin, à l'indétermination du rôle que devraient jouer les monnaies de réserve dans le nouveau système. Sur le plan intérieur ensuite, l'OCDE relèvera: l'existence de fortes rigidités du côté de l'offre et des anticipations irréalistes en matière d'amélioration du niveau de vie; une augmentation de la part des dépenses publi-ques dans le PIB ; et une augmentation des coûts de la main-d'œuvre et de la pression fiscale qui, en diminuant les bénéfices, décourageaient l'investissement productif et la création «emploi.

28 Pour être tout à fait exact, il faudrait dire que c'est l'OCDE, la première, qui avait commencé à parler d'ajustement. Le concept d'"ajustement positif" remonte, en effet, à la publication en 1979, d'un rapport sur les "politiques d'ajustement positives" (OCDE, 1979). Le concept ne fera que gagner du terrain par la suite au point que l'OCDE en fera, en 1983, sa principale priorité en matière de politique économique. L'un de ses princi-paux artisans, Wolfgang Michalsky, en viendra même à parler "d'une conception théori-que fondamentale de la politique économique générale dans une économie de marché" (Michalsky, 1983).

29 Deux types d'ajustement étaient alors envisagée ; le premier, appelé "stabilisation", devait viser une réduction ordonnée de la demande domestique compatible avec le niveau des ressources externes; et le second, appelé "ajustement structurel" concernait les modifications à apporter dans les prix relatifs et dans l'utilisation des ressources.

30 Les prêts représentent aujourd'hui plus du quart de l'encours des prêts de la Banque mondiale. Au FMI, les montants engagés en 1990 au titre des Facilités d'ajustement struc-turel (FAS) et des FAS renforcées représentaient 18% du total des engagements et les accords de confirmation et les mécanismes élargis de crédit, respectivement 25,6 et 56,3%.

31 Le FMI et la Banque mondiale retiennent neuf grands indicateurs de performance économique. On le constatera remploi n'y figure pas. On a trois indicateurs de croissance, soit le taux de croissance du PNB réel, le taux de croissance de l'investissement et le taux de croissance des exportations ; deux indicateurs d'équilibre externe, soit l'indice du taux de change réel effectif et le rapport du solde courant au PNB; deux indicateurs d'équilibre interne, soit le rapport du déficit budgétaire au PNB et le taux de variation de l'indice des prix; et deux indicateurs d'endettement externe, soit le rapport de la dette extérieure brute aux exportations et le rapport du service de la dette aux exportations.

32 Il convient d'insister tout particulièrement sur l'importance que représente la stabilité des prix et des taux de change pour les marchés financiers : la valeur des titres financiers est directement liée à cette stabilité. Toute dérive inflationniste ou toute dépréciation monétaire entraîne une dévalorisation réelle des titres.

33 À cet égard, le dogmatisme libéral est tout aussi dangereux pour la stabilité même de l'économie mondiale que le protectionnisme qui a vu le jour sous l'influence des pressions domestiques. Les marchés internationaux doivent être ordonnée au même titre que les gouvernements doivent être portés au multilatéralisme et au libre-échange. Et en ce sens, le projet de la Commission trilatérale ne visait qu'à pallier les carences des États et à substituer l'ordre des multinationales à celui des États, qui fait actuellement défaut.

34 En dehors du présupposé d'efficacité du marché et de la confiance dogmatique dans son autorégulation, le cadre théorique qui soutient le nouveau modèle économique libéral reste aussi faible que ses effets sur l'économie peuvent être néfastes. Ses artisans ont sans doute mis en lumière les limites du modèle d'économie mixte, une fois celui-ci confronté à la mondialisation sans contrôle des marchés ; ils ne l'ont pas renouvelé pour autant : ils l'ont abandonné.

35 En 1989, le dollar américain représentait 60,2% des avoirs officiels identifiée en devises. En comparaison, le deutsche mark en représentait 19,3% et le yen, 7,9%.

36 Le fait que le libre-échange avec le Canada prenne valeur d'exemple dans les négocia-tions commerciales du GATT est tout à fait révélateur de cette nouvelle approche.

37 Selon une étude du GATT, publiée en décembre 1989, et portant sur la politique commer-ciale américaine, la part des importations sujette à des restrictions sérieuses a presque doublé au cours des années 80 pour représenter environ le quart du total des importations. Les principales voies de recours sont l'article VI du GATT sur les droits compensateurs, les Restrictions volontaires des exportations (RVE), les articles XIX et XXIII du Gatt, l'article 301 et le super 301 de la loi américaine sur le commerce, et maintenant la loi Omnibus.

38 Le déficit commercial représente environ 2% du PIB américain. En 1990, le solde négatif de la balance courante des États-Unis s'élevait, selon les données du FMI, à environ 100 milliards de dollars. En comparaison, le solde de la balance courante de l'Allemagne était positif pour un montant de 45 milliards de $US et celui du Japon, pour un montant de 36 milliards $US.

39 Le bilan net des investissements internationaux, soit le solde des actifs et du passif inter-nationaux, affichait pour la première fois, en 1980, une position déficitaire de 82,1 milliards de $US. En 1989, ce solde était de 193,6 milliards $US.

40 On pourrait ajouter un troisième changement majeur : l'essor commercial sans précédent des nouveaux pays industrialisés (NPI) d'Asie du Sud-Est. Ainsi, la progression fou-droyante de leurs exportations a plus que doubler en l'espace d'une décennie, la part de la Corée, de Taïwan et de Hong Kong dans le commerce mondial représentant respective-ment aujourd'hui 2% des exportations mondiales. Certes, il s'agit encore pour le moment de petites puissances commerciales. Mais, par la concurrence qu'ils livrent sur le marché américain notamment, ces pays sont devenus des partenaires incontournables de la scène économique internationale.

41 Les États-Unis, l'Allemagne et le Japon concentrent à eux seuls près du tiers des échanges internationaux. Leurs parts respectives dans le commerce mondial était, en 1990, de 11,4, 12,1 et 8,2% dans le cas des exportations, et de 14,3, 9,9 et 6,5%, dans le cas des importations.

42 Ainsi, la Communauté économique européenne, n'hésite pas à recourir aux Mesures antidumping et aux accorde de réciprocité pour protéger son marché et ses politiques ou pour concilier les intérêts de la Communauté avec ceux des pays membres (Messerlin, 1987 ; Yannopoulos, 1985). De leur côté, le Japon et la plupart des pays d'Asie du Sud-Est sont loin de reconnaître aux investissements étrangers le même traitement qu'aux investisseurs nationaux ou de toujours respecter les règles en matière de propriété intellectuelle (Ikl et Nakanishi, 1990).

43 Les dernières négociations commerciales multilatérales sont à cet égard tout à fait révé-latrices de la nouvelle orientation que les États-Unis veulent faire prendre à cette institution mais aussi des difficultés auxquelles ils se heurtent lorsque des partenaires, forts de leur puissance, se font beaucoup plus rétifs à leurs exigences. En un sens, on peut déjà considérer ces négociations comme un échec. Certains auteurs parlent même déjà de l'après-GATT (Hufbauer, 1989-1990 ; The Economist, 1990). à tout le moins peut-on constater qu'à l'image du FMI, le GATT a perdu en influence auprès des pays indus-trialisés ce qu'il a gagné auprès des pays en développement.